一、问题的提出

二、敏捷治理对许可工具的消解

三、生态环境行政许可改革对敏捷治理的回应

四、敏捷治理对生态环境行政许可改革的要求

（一）敏捷治理对生态环境治理体系的影响

（二）敏捷治理规制工具的特点

（三）生态环境许可程序的改进

结 语

摘要：敏捷治理是为了应对新的超智能社会5.0而形成的新治理模式，即从合作治理转变为协作治理。“放管服”改革以来，生态环境行政许可的改革方向包括：“多证合一”的地方实践，如排污许可证的要素全覆盖和“一企一证”；不同类型行政许可的合并，如环境影响评价与排污许可证的合并；告知承诺制的扩大适用；同步审批、容缺受理的尝试。这种程序优化和简化的改革值得肯定，但过度扩张的适用也需要警惕。过度“减量”“合并”生态环境行政许可并代之以信用规制下的告知承诺制，有规避或扭曲程序、弱化公众参与、模糊法律责任等风险，与敏捷治理的理念存在一定冲突。应当对《行政许可法》《环境保护法》《环境影响评价法》进行修改，作出合理的程序安排。

关键词：敏捷治理；生态环境；行政许可；环境影响评价；排污许可

一、问题的提出

敏捷治理（Agile Governance）的概念最早于2018年世界经济论坛上被提出，主要是指在第四次工业革命到来的背景下，对政策产生、审议、制定和实施的方式进行改变，提出一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，以及更加自适应、以人为本、更具有包容性和可持续的决策过程。“敏捷治理”一词本身就设定了这一模式需要且应该更加“敏捷”的期望，能够跟上社会的快速变化。新兴技术的开发和部署，在很大程度上推动了社会的快速变化。政府在“敏捷治理”中的角色没有变化，仍然是政策制定和执行的核心参与者，但它更加强调，政府只有通过与创新者和私营部门更加密切的合作，才能更接近敏捷性。这种密切合作将使公共部门和私营部门能够利用其互补能力共同设计最适合数字革命时代的治理框架和政策。

第四次工业革命提出以来，不同国家发布了不同战略。如德国的工业4.0、美国的工业互联网、韩国的制造业创新3.0战略、英国的高科技创新战略、新工业法国、日本超智能社会5.0战略等，都将“敏捷社会”定义为继狩猎社会、农耕社会、工业社会、信息社会之后又一新的社会形态，以及虚拟空间和现实空间高度融合的社会形态。我国国家新一代人工智能治理专业委员会也于2019年6月17日发布了《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》的报告，提出了人工智能治理的框架和行动指南。其八大治理原则分别是：和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开放协作、敏捷治理。这一文件对“敏捷治理”的表述为：“尊重人工智能发展规律，在推动人工智能创新发展、有序发展的同时，及时发现和解决可能引发的风险。不断提升智能化技术手段，优化管理机制，完善治理体系，推动治理原则贯穿人工智能产品和服务的全生命周期。对未来更高级人工智能的潜在风险持续开展研究和预判，确保人工智能始终朝着有利于社会的方向发展。”

这种治理模式的前提是承认技术变化和中断要比以前更快、更复杂。“敏捷”不仅意味着治理的应对速度需要加快，需要重新思考和设计政策流程，还要求不因为速度的要求而牺牲治理的严谨性、有效性和代表性。敏捷治理将促进社会福利和价值定位作为优先事项，以指导前沿科技领域的创新和监管之间的弹性平衡。在实践应用中，这种治理模式的主要挑战是如何平衡创新和风险之间的“跷跷板”，讨论的核心问题是如何理顺政府和其他利益合作方之间的关系，建立健全敏捷式工作方法，在涉及公众利益方面则考虑政府如何更快地反应和介入以实现最大程度控制风险的蔓延。

二、敏捷治理对许可工具的消解

第四次工业革命的动态性质意味着监管机构需要更多地关注预期结果并衡量绩效。随着新理念、产品和商业模式的出现，过度规范的“命令——控制”监管手段可能迅速过时。敏捷治理改变了传统的基于规则的规范性规定的监管，代之以基于目标的监管，也被称为以结果为中心、基于原则或基于绩效的监管。两种监管模式的区别在于：传统的“命令——控制”模式是预先准确地设定了企业必须或不可以采取的行动；后者则要求企业的行动必须依据自己的判断来实现其高级目标或结果，而监管机构在如何使用权力方面提供了更大的灵活性。

根据安东尼·奥格斯的观点，在社会性规制的“命令——控制”手段中，依据政府干预强度的递增，可以分为信息工具、标准工具和事前审批三类。信息工具要求企业披露特定事实，但是并不对行为进行强制，其干预强度最弱；在谱系的另一边，私人或企业若未获得有权机构的事前审批或授权则不允许从事特定的行为，要获得批准则需满足特定的条件，干预强度最高；处于中间强度的是标准，依次包括目标标准、性能标准和规格标准等（见下表1）。敏捷治理要求逐渐放松管制，减少适用干预强度高的工具，更多适用干预强度低的工具。行政许可属于干预强度最高的事前审批工具，只进行程序性审查的许可比实质性审批的许可强度更低。干预程度较弱的认证制度、备案制度则属于“命令——控制”中的信息规制工具。

在社会性规制工具中，“命令——控制”型工具的共同特点就是运用刑法以达到公益目标，或者对于企业从事法律禁止的活动，违反强制标准或不能按要求承担责任施以惩罚，以预防这类行为再次发生，具有明显的强制特征；与其相对应的是经济工具，即通过财政激励而非法律强制来鼓励某种行为。这种激励既可以是消极的（如费和税），也可以是积极的（如补贴）。

许可属于干预强度最强的“命令——控制”工具。个人或企业为了从事一定的活动，必须向监管机构申请执照或许可的情形，最早可以追溯到英国中世纪的同业公会时期。在贸易和手工业领域，根据皇室特权颁发“垄断专利”，有权许可特定的私人或集团从事一般被禁止的贸易或活动；发展到现代后，这种控制手段不仅被用于维持最低限度的质量标准，也被运用于限制竞争。

在我国，行政许可在生态环境领域的应用以排污许可为代表。该制度早在1985年开始试行，之后虽有多部法律、法规加以规定，但是由于没有配套的专门立法，进展缓慢。直到2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第45条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，才拉开了我国全面实施排污许可的序幕。

美国和欧盟采取了不同的排污许可管理模式。美国国家污染物排放消除系统许可证的起源可以追溯到1899年《联邦废弃物法》。该法规定，“倾倒废弃物到可航行水域从而阻碍航行行为属于非法行为，除非该行为获得联邦许可证”。20世纪60年代的法院判例逐步解释扩大了许可证的适用范围，扩大到任何工业废物排放都需要获得许可证。美国的国家污染物排放消除系统许可证分为两种类型：单个许可证和通用许可证。前者指为一个排污设施专门定制的许可证；后者包括在一个指定地理位置有同样排污行为的一组排污者适用的许可证，并不是专门为一个单独的设施或项目设计的许可证，而是针对一类或一组排污者颁发的较小排污行为的许可证，目的在于符合成本效益的选择。

美国的水污染和大气污染分属于不同的许可系统。美国《清洁水法》第402条规定，通过国家污染物排放消除系统执行技术限制，由联邦环境署发布或得到授权的州发布，以当前可获得的最佳可实现控制技术标准（BPT）和经济上可实现的最佳可得技术标准（BAT）为基础，由许可证规定一个可接受的污染物排放水平，被许可人可以选择采取哪些技术来实现或达到这个水平。美国在1990年《清洁空气法》修正案中增加了第五章，要求各州对大气污染物质排放源建立综合许可方案。需要获得许可证的污染物质排放源除了有害空气污染物排放量或可能排放量少于特定数值的固定排放源和区域排放源外，通常是指其任何规定的污染物质潜在或实际排放量达每年100吨的排放源。

欧盟针对工业污染物排放则建立了一个基于综合许可（integrated permitting）的总框架。早在1996年通过的《关于综合污染预防和控制的指令》（IPPC指令）已确立了几项原则：第一，综合方法；第二，最佳可得技术；第三，灵活性；第四，公众参与。综合方法是指许可证必须考虑工厂的整体环境表现，如向空气、水和土地的排放，废物的产生，原材料的使用，能源效率，噪音，事故预防，以及关闭后的场地恢复等。该指令在2008年进行了修改，其目的是确保整体环境得到高度保护。近年来，我国也在对现有的排污许可证制度进行减量化、程序简化等以提升行政效能为方向的改革。

三、生态环境行政许可改革对敏捷治理的回应

随着敏捷治理时代的到来，行政许可作为一种干预程度最强的监管工具，也在逐步减量化，通过适用更灵活、更柔性的工具以符合治理模式转变的总体方向。为了落实有关“放管服”改革的中央文件精神，2022年1月生态环境部原则通过了《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，要求初步形成“三线一单”、规划环评、项目环评、排污许可以及执法、督查等相关制度的闭环管理体系，将温室气体排放影响纳入环评，环评与排污许可信用管理制度更加完善，第三方服务市场全部规范。有实务界专家将这一改革总结为“六位一体”模式，即“区域环评——规划环评——项目环评——排污许可——监察执法——督察问责”的整体改革框架。生态环境行政许可改革的地方试点主要呈现如下特征：第一，减少许可证的“数量”，即“多证合一”试点；第二，简化许可程序，推行以信用监管为基础的告知承诺制实践，提高行政效率；第三，进一步服务营商环境，建立“同步审批”“容缺后补”机制。从敏捷治理的角度来看，可以发现以上几种生态环境行政许可的改革方向主要是通过程序控制的简化降低干预强度，但仍然在事前审批工具的框架内进行改革。

首先，“多证合一”的减量化。主要表现为三个方面：

第一，实现固定污染源排污许可证的要素全覆盖。以排污许可证为例，根据2016年11月国务院办公厅发布的《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度改革将侧重于把关注点从“排放”转变为“控制”污染物排放，将噪声、固体废物等不存在典型“排放”的污染纳入排污许可范围，以实现要素的全覆盖。我国的排污许可制度设计一度将重心放在“排放”，即主要限于水污染和大气污染排放领域，只有少数地方排污许可立法将之纳入了固体废物和噪声污染领域。在2014年《环境保护法》修订之前，只有《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）和《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）对排污许可进行了规定。2014年《环境保护法》修订后，随着一系列新的生态环境单行法出台与修订，逐步推进了固定污染源纳入排污许可范围的全覆盖改革，推进“一企一证”。在要素管制方面，2017年修改的《水污染防治法》第21条、2018年修改的《大气污染防治法》第19条最早将水污染和大气污染这两类有明显“排放”的领域纳入排污许可证管制的范围。此后，2018年制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）第21条、2020年修改的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第39条、2021年修改的《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声污染防治法》）第36条逐步将土壤、固废和噪音污染纳入排污许可证的监管范围。至此，除近期全国人大常委会正在修改的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）外，其他单行污染防治法律都已进行了修改，为水、大气、土壤、噪声、固体废物等不同环境要素的许可证制度提供了法律依据。至于排污许可的具体办法和实施步骤，则由2021年1月国务院颁布的《排污许可管理条例》进行具体规定。

第二，“一企一证”的全覆盖。根据《控制污染物排放许可制实施方案》，制度改革的基本原则为：“一企一证，企事业单位持证排污。按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任，多排放多担责、少排放可获益。向企事业单位核发排污许可证，作为生产运营期排污行为的唯一行政许可，并明确其排污行为依法应当遵守的环境管理要求和承担的法律责任义务。环境保护部门基于企事业单位守法承诺，依法发放排污许可证，依证强化事中事后监管，对违法排污行为实施严厉打击。排污许可证申领、核发、监管流程全过程公开。”由此可见，改革的关注点转向实现排污单位“监管全覆盖”，即要求“一企一证”，不论排污单位规模、排污量还是对环境影响的大小，原则上均纳入排污许可，采用“应发尽发”原则。而此前的排污许可仅适用于具有较为规范的企业管理制度的大中型排污单位，不适用于小型排污单位。此轮固定污染源许可改革，新设了登记管理类别，通过排污许可制度将所有固定污染源的关注点从“发证”转向“监管”，实现排污许可要求的“全覆盖”。即从过去实践中以排污许可证的“发放”为重心转变到重点以“证后监管”为重心，从“发证全覆盖”转变到了“监管全覆盖”，旨在将排污许可的要求从纸面落实到实际排污中。

第三，排污许可证与环境影响评价合一。在排污许可证与环境影响评价的衔接上，一些地方创新了“二证合一”，并进一步延伸至与其他相关制度的“多证合一”。《控制污染物排放许可制实施方案》明确要求“精简高效，衔接顺畅。排污许可制衔接环境影响评价管理制度，融合总量控制制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，减少重复申报，减轻企事业单位负担，提高管理效能”。可见，排污许可证制度“合并一证”后，与其他环境法基本制度进行衔接，如何“合并减证”成为地方实践探索的新焦点。有实务界观点建议起草“排污许可法”，减少环保管理制度，将建设项目竣工环境保护验收工作内容纳入排污许可法，彻底取消环保验收；或对《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）作出修改，将环境影响评价制度作为排污许可法的一个章节，不再将“未批先建”作为环境违法行为，不再将环评审批文件作为“排污许可证”核发的必要条件，真正形成“一证式”环境管理，在法律层面理清排污许可制与环境影响评价、环保验收的关系，降低排污单位负担，将“放管服”落到实处，让环保制度更加切合生态环境工作实际。在实践中，已经有几个地方将排污许可证与环境影响评价合二为一。据不完全统计，为落实《控制污染物排放许可制实施方案》以及生态环境部2020年12月发布的《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》，在排污许可证与环境影响评价及其他制度的衔接上，上海、浙江、江苏、安徽、海南、湖北等省市已经进行了“两证合一”或“三证合一”试点（见表2）。

其次，简化许可程序，在众多生态环境领域探索适用“告知承诺制”。“告知承诺制”在生态环境许可改革的地方试点中被广泛运用，并有进一步扩大的趋势。据不完全统计和整理，已经适用“告知承诺制”的许可和审批包括建设项目环境影响评价、临时绿地审批、野生动物人工繁育许可、生活垃圾、建筑垃圾、林草种子生产经营、危险化学品经营许可、危险废物综合经营、排污许可、取水许可、废弃电器电子产品处理资格审批等。总的来看，生态类、环境（污染）类、 类许可均开展了“告知承诺制”试点（见表3）。

最后，“同步审批”与“容缺受理”。在一些地区试点中已经出现了排污许可、环境影响评价与其他行政许可同步审批或者“容缺受理”的实践，而“容缺”的前提也是基于向信用监管的过渡而形成的。例如，《广州市黄埔区、广州开发区关于深化工业项目行政审批制度改革的若干措施》规定，在项目环评审批和排污许可环节，建设单位在办理项目环评审批时可同步申领排污许可证，实现“一次受理、同步审批、一次办结”，并简化主要污染物总量替代管理，按照“抓大放小”、不影响总体管控效果的原则，进一步缩短建设项目环境影响评价审批流程，提高审批效能。在上海浦东新区试点中，根据上海市生态环境局《关于支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展环境管理的若干意见》（沪环规〔2020〕3号）的规定，“实行环评受理‘容缺后补’机制，对能够在规定时间内补齐申请材料的，可以在环评受理阶段容缺受理”。《武汉市生态环境局关于发布优化环评审批服务助力经济“开门红”和“再续精彩”若干举措的通知》（武环〔2022〕31号）也明确提出推行环评“容缺申报”审批管理模式。

四、敏捷治理对生态环境行政许可改革的要求

在敏捷治理大变革背景下，哪些领域更容易受到影响？一般认为，具备以下条件的领域，需要治理工具的转型：第一，基于交易量或规模或技术复杂性等原因，采用传统监管方法开始具有一定的实际困难的领域；第二，公共和私营部门之间具有明确的共同利益领域，他们有可能实现建设性的合作；第三，行业具备主动寻找监管和社会问题解决方案的能力的领域。第四次工业革命带来的技术进步显著提升和改善了政府提供公共产品的能力，特别是在军事、外交、治安、教育、养老、医疗、环保等公共领域，政府可以为民众提供更好的服务。

（一）敏捷治理对生态环境治理体系的影响

在国家环境治理体系和治理能力的提升方面，第四次工业革命所带来的新兴技术应用具有深远的影响：第一，针对污染的传统治理模式面临失效的风险，依据传统治理模式所作出的制度设计主要是围绕建立在化石能源依赖基础上的控制化石能源燃烧、服务于传统产业结构发展的目标而拟定的，而第四次工业革命和新技术的兴起与广泛应用极有可能改变人类的传统能源格局。现在人类着力控制的污染物——CO2、SO2和PM2.5等困扰城市群的污染问题将大大减轻，甚至不复存在。第二，科技革命带来新材料的不断涌现，如自我修复、自我清洁智能材料等的出现，建立了新的循环经济模式，以 再生利用作为绿色增长政策导向的出发点可能引导打破经济发展对 的高度依赖，实现脱钩。如欧盟委员会在2020年3月发布了新的《循环经济行动计划》，以保障 循环利用和数字化技术的结合利用作为绿色增长的引擎。第三，传统城市的新陈代谢模式发生了变化，旧模式所引发的两类最主要环境问题——污染效应和土地使用效应，如典型的城市黑臭水体、垃圾围城和严重雾霾等，将随着智能城市的发展逐渐消失。第四，数字化生态环境监测模式的改变使现代人类为控制这些污染物投入的硬件 ——监测设备、人力 和软件 ——和与之配套的制度、法规可能失去目标，特别是对于后发型国家有巨额 错配的可能性。人工智能技术的发展使机器人可以代替人类进入危险区域采样、分析并适时传输数据，人类应对不确定性环境风险的能力大大增强，政府环境监管不再是依靠经验、历史数据进行，而需要真正面向现在和未来的数据进行精准决策。

（二）敏捷治理规制工具的特点

敏捷治理的核心转变在于建立互操作性系统，从合作治理转向协作治理。公私合作治理指的是，公共部门与私人部门为履行公共行政任务，经由特定的结构设计进行合作并由公共部门承担最终保障责任的制度安排。在德国行政法上，“公私伙伴关系”正在被改造为一个涵盖公共行政私有化领域中出现的各种模式的“桥梁概念”或者“纽带概念”。而在美国行政法上，“合作治理”模式具有“以解决问题为导向”“利害关系人与受影响者参与决定过程的所有阶段”“临时性的解决方案”“超越治理中传统公私角色的责任”和“灵活、投入的行政机关”等鲜明特征，能够超越传统以控制行政机关裁量权为旨趣的“利益代表”模式。协作治理则是对合作治理的深化，需要治理机制、技术系统、组织和个人设备具备交互和共享信息的能力。与此相适应，规制工具强度要逐步减弱，从“命令——控制”更多地转向更加柔性的工具类型，其特点如下（见表4）：

（三）生态环境许可程序的改进

敏捷性可以通过让更多利益相关者参与流程并允许快速迭代来满足被治理者的需求，从而实现更具包容性和“以人为本”的决策。目前我国生态环境许可改革的主要着力在于“命令——控制”工具内部组合中强度的降低。为了避免快速的“放管服”引发风险增加的可能性，管制放松的保障措施在于：第一，在许可标准设计中保持技术中立，而非被利益集团所左右；第二，程序设计以信息透明度得到显著提升为核心；第三，公众与利益相关者信息交互式参与方式的改变。

欧盟和美国的污染物排放许可制度具有某些共同的特征，如都以最佳可行技术（Best Available Techniques，简称BATs）标准作为许可的基础，实行深入的监督和检查，采取严厉的处罚措施以及公众参与。其管制模式的区别在于，欧盟采用的“综合许可”将空气、水和土壤的污染物排放浓度统筹考虑；美国的水污染、大气污染分属独立的许可体系。我国的生态环境许可改革似乎更多参考了欧盟的“综合许可”，但《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《环境保护法》《环境影响评价法》和《排污许可管理条例》都未能反映出敏捷治理的时代变迁，需要从如下方面加以改进：

第一，引入以技术标准驱动的许可证。标准是支持敏捷治理所要求的互操作性的核心驱动力，是整个行业或其他领域普遍接受和广泛使用的规范框架，通常由公认的组织开发和批准。为了在欧盟层面界定最佳可行技术相关的环境绩效，欧盟委员会组织包括成员国、工业企业和环境保护非政府组织的专家广泛参与磋商。2010年，欧洲议会和理事会通过的2010/75/EU《关于工业排放（综合污染防治）的指令》规定：“许可证应包括所有必要的措施，以实现对整个环境的高水平保护，并确保设施按照管理运营商基本义务的一般原则运行。许可证还应包括污染物质的排放限值，或等效参数或技术措施，保护土壤和地下水的适当要求和监测要求。许可条件应根据最佳可用技术来设定”，相关条款则根据所有利益攸关方合作进行制定，并对公众开放。我国的生态环境许可则仍是以传统环境污染标准、环境质量标准为基础，采用基于规则的规范性规定的许可模式，建议在一些领域增加适用以目标为中心、以技术标准为核心、激励企业创新的基于绩效的许可模式。在许可标准制定的程序中，重视行业自律、行业道德标准的功能。我国《行政许可法》对技术性许可的程序没有单独的专章规定，《环境保护法》《环境影响评价法》和《排污许可管理条例》还没有以技术先进性作为许可标准的手段，未来建议在立法中进一步作出程序安排。

第二，重视协作治理对许可参与程序的改进。敏捷治理要求利益相关方尽早参与到许可决策的协作中来，预防重大风险的发生，如欧盟《关于工业排放（综合污染防治）的指令》就确保公众尽早参与许可决策过程，并有权利审查许可证的申请、以及排放监督结果等。在我国的生态环境许可改革中，以排污许可为例，为了简化许可而进行的“多证合一”及告知承诺制广泛适用，实际上规避或者弱化了公众参与程序，压缩了利益相关方参与的空间。建议在《行政许可法》中对公众参与许可决策的程序作出一般性的规定。虽然《环境影响评价法》规定了公众参与决策程序，但这些规定在地方改革试点中已经被严重虚化。在环境影响评价与排污许可两项制度衔接的大背景下，建议在《排污许可管理条例》中依据不同主体类型设计公众与利益相关方参与固定污染源排放许可的程序。

第三，创造透明度和信任对告知承诺制的补强。为实现咨询公众的目的，2010/75/EU《关于工业排放（综合污染防治）的指令》建立了欧洲污染物排放与转移登记册（the European Pollutant Release and Transfer Register），旨在提供主要工业活动的环境信息。成员国报告的污染排放数据可以在公共登记册中查阅，如许可证申请和最终获得的许可证信息数据等，在符合商业秘密和国家安全原则的情况下都可以获得。作为信用工具的告知承诺制放松了监管的强度，主管机构许可从“实质审查”简化为“程序审查”，这已经受到了一定的诟病和质疑。如果在生态环境许可中大面积应用“告知承诺”“绿色通道”“同步审批”“容缺受理”等机制，必须进一步提高信息的透明度以作为补强性工具，从而获得公众信任。为此，需要运用大数据、算法对适用告知承诺的企业、行业的许可全过程监管信息进行系统收集、分析和整理，并在《行政许可法》《环境保护法》《环境影响评价法》中对许可的数字基础设施建设、开放的权限、程序等作出规定。例如，在环境影响评价中适用告知承诺制，就规避了项目环评中的公众参与程序，“一票否决制”的功能被严重削弱。作为补充机制，在协作参与方面，应设计公众与政府信息交互式的许可监督程序，以加强许可的全过程监管。

结 语

敏捷治理要求在不牺牲安全的前提下提高效率和速度，增强政府面对不确定性的复原力和适应能力，以及建立或加强现有的社会安全网。敏捷治理的特点在于协作治理，表现为所有人可能无时无刻都处于连接的互联口，相互间的合作越来越紧密。人工智能在生态环境治理领域的广泛应用带来了环境问题类型的根本变化，以及生态环境治理模式的转型。由于超越人类知识的大数据的形成，大量信息数据的高速传播，不论政府还是个人都需要灵活和反应迅速的治理体系，合作越多越使人们难以确定谁是行为的责任者，预测变得更加困难，更需反应敏捷。政府和私人等所有参与者间的合作网络将会越来越紧密，因此，治理系统的敏捷性有赖于更彻底的功能分工和有机合作才能实现。生态环境许可的类型需要进一步细分，并形成新的以透明度为中心的信息交互式的许可后监管体系。