【摘要】从公共管理、公民文化权利、空间论三个角度论述公共文化服务体系的内涵，诠释公共文化服务体系的服务主体、运营主体、内容供给主体、服务对象主体、政策法规及绩效评估主体。提出，上海建设一流公共文化服务体系需要实现高度社会化，拥有一流的文化生产力和完善、繁荣的文化市场，实现社会管理创新，与国际文化大都市相适应，体现和培育本市特色和上海精神。通过，理念率先、制度创新率先、管理和内容供给创新、社会高度参与，确保上海一流公共文化服务体系的实现。
【关键词】公共文化服务体系 上海 国际文化大都市
近年来，上海陆续提出了建设“四个中心”、实现“四个率先”、建设“国际文化大都市”及“智慧城市”的奋斗目标，同时还提出了“创新驱动，转型发展”战略方针，极大地推进了上海国际文化大都市的建设进程。在此背景下，构建完善、先进的公共文化服务体系构成了建设国际文化大都市的基础性任务之一，对上海发展结构的转型，培养和提升国际竞争力，推进可持续发展具有极其重要的意义。为此，上海提出，率先建成一流公共文化服务体系的目标。本研究着眼于此，在建设国际文化大都市和创新社会管理的视角下，就建设一流公共文化服务体系及其对策进行研究。
一、公共文化服务体系的概念和内涵
公共文化服务体系的概念或内涵目前尚没有统一的认识，学术界通常从三种角度做出理解。第一，从公共管理的角度把公共文化服务体系理解为“政府为满足社会的公共文化需求，……向公众提供公共文化产品和服务的运行管理机制系统的总称”，或者，“以国家政府为主导的面向大众的一种文化服务,......也是现代国家政府公共服务的一个重要方面。”这种理解将公共文化服务视为政府提供公共管理和服务的组成部分，是政府应尽的责任和义务，这与正在进行的政府体制改革和建立现代公共服务型政府是一致的，具有历史进步性。但这种理解总体上仍是一种自上而下的思维逻辑，它将公民基本文化权利的实现纳入或从属于政府的公共管理职能，将公共文化服务理解为政府对提供什么样的公共文化服务及如何对服务过程实施管理的系统。
公民自身的主观能动性得不到张扬，政府成为提供公共文化服务的唯一主体。在中国的国情条件下，片面按照这一逻辑不利于培育公共文化服务体系的活力，对培养创新型的人文精神和精神文化成果也是不利的。
第二，近些年，随着国内经济发展和人民生活水平的提高，国内公共文化研究的兴起，学者们也开始从公民文化权利的角度来探讨公共文化服务体系的内涵。该内涵自下而上地将公共文化服务体系理解为“以实现公民文化权利为逻辑起点，……向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分。”这种理解将实现公民文化权利作为政府提供公共文化服务的出发点，提出了构建公共文化体系必须要树立两个重要观念：公民文化权利、公共服务型政府。其中，公民文化权利是公共文化服务体系的核心观念。而公共服务型政府是现代政府建设的基本理念，与计划经济年代管制型政府相对，要求以人为本、为人民服务，让政府成为真正意义上的人民公仆。这些观点将公民个人的经济、社会、文化人权置于核心，政府向个人提供公共服务，相比第一种理解又前进了一步，一经提出即得到大多学者的认同，成为公共文化服务研究的一个方向。
第三，从“空间论”的角度来理解公共文化服务体系建设。文化发展的空间配置是城市文化发展规划的重要战略问题，文化事业和文化产业构成文化发展的两大组成部分。上海标志性公共文化服务设施已具备相当规模，正在继续推进和完善区县文化设施和社区文化设施的建设和改造。学者们已经开始关注这种公共文化服务设施的地理空间分布对构建有效的公共文化服务体系的关系和影响，提出它需与城市的人口分布、城市的发展形态和城市区域功能地位相一致。除此之外，学者也关注到城市公共文化服务体系的建设，并非存在于真空中，而是置于特定的城市公共生活，在特定的政治、经济和社会空间中进行，孕育于特定的城市文化的土壤，进而提出要重视公共文化服务体系与城市公共文化空间的联系。这种空间是一种社会学意义上的概念，不同于如前所述的地理空间。所以，公共文化服务体系不仅关系到政府的文化管理职能和公民的文化权利诉求，还对城市建设面貌和城市文化空间具有再造作用，支持着文化消费的大众化和城市文化的创新能力。
基于以上三个角度的理解，公共文化服务体系就是基于特定的历史、社会、地理和文化条件上有关公共文化产品与服务的整体性安排，并向公众提供公共文化产品、服务及其相关体制与系统的总称，政府的公共文化管理需围绕保障公民的基本文化权利来开展。公共文化服务体系就是权益性的公共事业、文化民权的保障和与城市市容市貌的契合。
二、上海公共文化服务体系的主体结构分析
理解公共文化服务体系涉及的各种行为主体，厘清它们之间的关系及各自的角色、功能和定位，是一流公共文化服务体系建设的关键。从各方与公共文化服务体系的关系来看，上海公共文化服务体系的主体大致可分服务主体、运营主体、内容供给主体、服务对象主体、政策法规及绩效评估主体。
服务主体主要指上海市委、市政府以及区县各级政府和文化行政部门，它们同时也是公共文化服务体系主要的责任主体。市委和市政府是公共文化服务的决策与领导部门，负责公共文化服务重大政策的制定，按照国家文化政策与发展纲要制定本市的文化发展纲要和规划，规划建设覆盖全市的重大公共文化设施和基础设施，协调本市的社会文化 的分配，在对市民文化需求进行调研的基础上选择公共文化服务的目标、方式和行为，对区县各级政府文化行政部门的服务行为进行领导和管理等。同时，各级文化、广播电视、新闻出版、文物管理等各部门相应地也应履行各自的职责。
运营主体主要是指图书馆、博物馆、社区文化活动中心等公共文化设施的日常管理和运营主体，这里面很大一部分仍然是政府。但是，近些年随着上海公共文化建设的发展，各种社区和非营利组织正在逐步进入到社区公共文化服务领域中来。比如，黄浦区打浦桥街道从2006年开始探索走公共文化服务社会化道路，逐步形成了“政府主导、社会运作、市民参与”的新型社区公共文化服务方式，建立由群众代表、运营单位和街道三方代表组成的管委会和联席会议制度，这种探索为各种民办非营利组织提供公共文化服务打开了大门，也使得公共文化服务的运营主体不断扩展。
内容供给主体一直以来都是由政府文化主管部门担负主要领导和组织责任，全市各个国有文化企事业单位一直是主力军，这是由旧的体制所决定的。虽然公共服务体系的供给主体是政府，但政府供给不一定由政府包办，随着文化事业单位的改革和各种社会组织的发展，近些年提供公共文化服务的机构和组织范围也正在扩大。除了政府外，各种专门的公共文化服务机构、非营利组织、社会组织、私人文化企业也都进入到这一领域。
服务对象主体主要是常住上海的广大市民。公共文化服务体系作为一种公共物品，具有非竞争性、非排他性和公开性的特质，这就意味着居住在上海市的合法公民都是公共文化服务的对象主体，这既包括世世代代居住在上海的市民、拥有“户口”的市民，也包括全国各地来沪工作的中国公民，还应包括来自全球各地的、在上海定居的外国合法公民。
政策法规及绩效评估主体。国家层面尚没有专门针对公共文化服务体系的法律出台，但也形成了一些关于公共文化体育设施、公共图书馆、全国文化信息 共享工程等法规和条例。上海也已形成了一些类似的法律、法规，比如《上海社区文化服务中心章程》、《上海市公共图书馆管理办法》等等。需要指出的是，这些立法与上海建设公共文化服务体系的要求还相去甚远，这一主体的薄弱既是公共文化服务体系尚不完善的体现，也制约着公共文化服务体系的建设。绩效评估主体涵盖的范围也在变化，政府正在退出管理、绩效评估于一身的多重角色，而享受公共文化服务的对象主体，将根据越来越健全的公共文化法律法规主体依法进行绩效评估，维护自己享受公共文化服务的基本权利。与此同时，各种非政府社会专业组织将越来越承担起这种绩效评估的组织和实施，而政府则根据这种评估的结果来调整自己的宏观引导。
另一方面，上海公共文化服务各主体的角色、功能和定位也随着经济发展、社会进步和文化体制改革的深化而不断发生变化，体现出以下几个趋势：
第一，政府角色的转变。政府对公共文化服务体系的管理已经出现微观管理放松、宏观引导与管理趋向科学的特点，上海市政府将更多地转向规划、保障和服务导向管理上，这体现出上海建设公共服务型政府的方向和进展。上海市委、市政府在不断加大对公共文化设施建设和文化发展方向引导的同时，也积极推进民办非企业组织和其他社会组织进入公共文化服务的基层运作领域，打浦桥街道对基层的社区文化活动中心的运营方式的创新之处就在于政府的角色从直接的管理者转变为宏观把握者和调控者。在内容供给领域，政府主体也从内容供给的垄断者转变主导者，各种组织和机构也都成为公共文化服务的供给者，但文化导向和思想导向则始终在政府的掌控中。而在政策法规和绩效评估主体领域，政府在积聚民意和共识的基础上建章立制，确立行为规则，服务对象主体和从事绩效评估的非政府组织则根据这些法律、规章来实施活动。上海市政府的角色正在从计划经济条件下的管制型政府转向市场经济条件下的法制型、治理型和公共服务型的政府。
第二，各主体间的关系正在发生变化。政府与各种社会组织和机构之间正在建立起合作和引导的关系。大多原来的文化事业单位经过文化体制改革转变为市场主体后，原有的行政管理与被管理的关系将转变为政府与市场的关系。除政府外，公共文化服务机构、社会组织、私人文化企业之间也将建立竞争和互补的关系，它们可以满足不同的公共文化需求。随着社会的进步和公民文化权利的实现，接受服务主体在公共文化服务体系中的地位将上升，对其他各主体的行为将产生越来越大的影响。
第三，各行为主体自身的构成日益社会化和多元化。伴随着政府职能的转型，运营主体、内容供给主体、服务对象主体的构成都在走向社会化和多元化，各种社会力量和组织逐渐被吸纳进来。打浦桥的案例表明，基层社区文化活动中心的管理和运营作为社会力量参与的一种形式，未来，社会力量还将会进入到各种大型场馆、艺术剧院等公共文化设施的管理和运营中去。社会竞争也将会带来服务质量和管理水平的提高，资质管理也将会纳入到公共文化服务体系的建设中来，个人和机构都需凭准入资质进入到公共文化服务领域，这使得公共文化服务体系各主体的素质和能力大幅提高。内容供给主体将由更多的营利性和非营利性的社会文化机构参与，政府的主导作用将体现为采购、补贴和导向管理等。服务对象主体也从计划经济时代的上海市户口居民、单位职工等扩大到了来沪工作、定居的国内外合法公民，服务对象主体也不再是单纯地接受公共文化服务，随着公共文化服务体系的改善和提高，他们将越来越成为自主管理的主体。尤其值得一提的是，志愿者服务在公共文化服务各个主体领域正方兴未艾。在运营主体、内容供给主体、法规和绩效评估主体等各个领域，志愿者服务队伍都在不断扩大，正在深刻改变着整个公共文化服务体系的面貌。
第四，法律法规和绩效评估主体势必加强。
随着文化体制改革的深入，公共文化事业、产业和市场的建立也要求建立起一套符合市场规律的法律、法规。虽然文化市场作为人类精神文化产品交换的体制具有自身的特殊性，但文化市场毕竟是市场经济的一部分，市场经济即是法制经济，这要求法律法规主体必须得到加强。只有通过立法来保障公民的合法文化权利，规范政府、文化企业、各种社会文化机构和组织的行为，才能真正建立起完善的公共文化服务体系。而公共文化服务的绩效评估对上海转变公共文化服务方式、提高公共文化服务能力与水平、创新公共文化管理模式、保障人民群众基本文化权益都极其重要。在未来上海公共文化服务体系的构建过程中，这一主体领域在整个公共文化服务体系中的地位将得到加强和巩固，对公共文化服务体系的建设产生越来越大的影响。
三、上海建设一流公共文化服务体系目标的内涵
上海在全国的发展格局中处于非常重要的地位，一直在经济、社会等各项改革中走在全国的前列。率先建成一流公共文化服务体系的目标同样是要求上海在文化体制改革和文化大发展、大繁荣中走在前列，这在当前全国努力实现经济结构转型的时期具有重要的现实意义。在坚持党的绝对领导和社会主义大方向的原则下，基于对上海公共文化服务体系的主体分析，结合上海的市情和在全国所处的地位，上海构建一流公共文化服务体系目标的内涵包括以下几个方面：
第一，公共文化服务体系的高度社会化。作为一种公益性事业，公共文化服务本身就具有高度的社会性，它不仅要覆盖、惠及全社会各个阶层和各地理区域，满足全社会的基本文化需求，同时也要求全社会参与、共建和管理。在经济社会转型和建设公共服务型政府的背景下，上海公共文化服务体系各主体领域发生的变化呈现出一个共同的特征，即各种社会力量参与的突破和深入，这是经济社会不断进步和文化市场建立、完善的必然要求。上海在创建一流公共文化服务体系的时候，须掌握时代之先，充分发挥这些社会力量的优势，不断提高公共文化服务体系的社会化水平，弥补政府在公共事务上存在的一些薄弱之处，处理好政府职能的转型和社会力量进入到公共文化服务领域的关系。
第二，建立在一流的文化生产力和完善、繁荣的文化市场基础之上。公共文化服务体系和文化产业的关系是相互分工、相辅相成的，是在市场经济条件下的一种文化 配置。公共文化服务主要是通过公共服务体系满足全市人民基本的文化需求，实现公民的基本文化权利；而文化产业则是通过市场交换来满足公民更高的精神文化需求，具有差别化和个性化的特征。近些年，上海不断推进文化体制改革，其实质就是通过改制来培育文化企业主体，完善和规范文化市场体系，让文化企业在市场的竞争中，不断推出文化产品和文化精品，从而推动文化大发展、大繁荣。公共文化服务体系作为一种基本的文化保障体系，是文化体制改革和发展不可或缺的组成部分，与文化产业的发展相互协调和均衡发展，不可能脱离文化产业的发展水平。所以，一流的公共文化服务体系必须建立在一流的文化产业基础上，存在于规范、有序、法制的文化市场环境中。
第三，必须建立在基层民主之上，有效推动社会管理创新。作为一种人类精神文化活动的公共文化服务体系最适宜于基层民主和自治的管理模式，这是由人类思想文化活动的多元特性和公共文化服务的公益性决定的，也是上海经济社会发展的阶段决定的。而且，黄浦区打浦桥社区文化中心的实践表明，这种形式的基层民主自治形态已经出现，其优点在于充分发挥政府、市场和社会的作用，这种基层的民主、协商、自治促进了公共文化服务的社会化和专业化运作，是一种社会管理方式的创新。在上海市政府转变、规范和完善对社会管理职能的情况下，多元共建的现代社区治理结构对增强社区自治功能，为加强社会建设提供了有益的借鉴。建立在这种基层民主之上的公共文化服务体系将会更有效的整合公共文化 ，社区公共文化活动的自主开展有助于和谐社区的构建和社会矛盾的预防、化解和调处。所以，构建一流公共文化服务体系必须要与加强社会建设有机结合起来。
第四，与建设国际文化大都市相适应。上海已经提出把建设国际文化大都市作为上海文化建设的战略目标，在多次市人大会和市党代会上，上海都明确提出“塑造时尚魅力的国际文化大都市”，“努力把握好国际文化大都市建设的着力点”等倡议。如果说建设“四个中心”和实现“四个率先”是上海经济发展的具体战略策略目标，那么上海文化发展建设的战略策略目标就可以集中概括为“国际文化大都市”。在此背景下，上海构建一流公共文化服务体系，须致力于民族特色并面向全球，注重自身传统与对外开放，同时吸纳来自欧美发达国家和地区，来自非洲、拉美、亚洲等广大发展中地区的文化要素，真正体现出国际文化大都市的特色。
第五，体现和培育本市特色和上海精神。上海构建一流的公共文化服务体系决不是一般公共文化服务体系的简单复制，而是体现出上海的历史文化特色和人文特色。上海是红色中国革命的起点，是江南本土海派文化的发源地，又是中西交往碰撞的国际性大都市，拥有丰富的近现代历史文化遗产和人文特色，上海构建的公共文化服务体系必须要体现出这些鲜明的、不同于其他城市的特色，培育独特的上海精神。这种独特的上海精神既包括国家意识形态层面的社会主义核心价值体系，也包括上海市民道德思想和科技文化素养。不论是若干年前提出的“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”，还是近期提出的“公正、包容、责任、诚信”，都是培育上海精神的积极探索。只有具备了这种特色和上海精神，才能使整个公共文化服务体系具有“主心骨”和吸引力，真正改善上海的城市面貌，切实提高市民的素质。
四、率先建成一流公共文化服务体系的理念和操作标准
上海已提出率先在“十二五”期间建成一流的公共文化服务体系。根据如上所述的公共文化服务“一流”的内涵，率先的内涵应包括两点：
第一，理念率先。要率先树立起公共文化服务体系的理念，对公共文化服务体系的建设、运营、提供服务、建立法律法规等各个环节上都要率先树立起科学的理念。比如：因地制宜的理念。将公共服务建设的一般性特征或标准化与上海的实际情况相结合，与上海本地的历史文化遗产、人文特色和经济社会基础相结合；
保障基本权益的理念。公共文化服务是政府提供的公共服务，它以满足和实现公民基本文化权利为出发点，体现的是保障公民基本权益的理念；发展的渐进性和阶段性相结合。尊重公共文化服务体系建设的客观规律，分阶段、有步骤地推进公共文化服务建设，符合上海经济社会文化发展现阶段的客观实际；自主运行、管理的理念。公共文化服务体系作为政府提供保障的公共服务，比较适宜于社会自治的管理模式，这是社会管理模式的创新，同时也是基层民主的实践。专业性的理念。虽然公共文化服务体系是为了保障公民基本的文化权益，但这并不意味着它缺少专业性，相反，公共文化服务提供的各种服务都需要专业的团队和人员来实施，这就要求我们在建设公共文化服务体系的过程中树立起专业性的理念。多模式试点探索的理念。公共文化服务的建设对上海来说是一项新鲜事物，这就要求我们在实践中摸索进行。我们应该考虑在不同的地区，选择不同的模式进行试验，然后通过比较，总结出最好的、最适合本市市情的模式再进行推广。
第二，制度创新率先。建立健全公共文化服务体系的管理制度，使得公共文化服务体系的运作高效、优质。也就是说，要做好文化立法工作，使得公共文化服务有法可依。要率先在运营管理机制、内容供给机制、投入机制、绩效评估机制等方面做出创新。同时，确立公共文化服务、公共文化产业和公共文化市场之间更加合理科学的关系。
就上海的具体情况来说，从功能性和基层性两个方面做好公共文化服务体系的制度创新。功能性的创新就是在功能性的公共文化服务机构中建立法人治理结构，创建与此相适应的制度；基层性的创新是指按照中央规定，将社区文化服务、图书馆、文化馆等公共文化服务机构形成网络，如何运行，政府如何提供服务、社会力量如何参与等领域都是制度创新的范围。
基于对“一流”内涵和“率先”内涵的分析，结合上海自身的特点，从具体的操作层面，上海建设“一流”的公共文化服务体系应该具备如下标准：
具有鲜明的社会主义价值取向。上海要建设国内一流的公共文化服务体系，就必须要有鲜明的价值取向，那就是社会主义核心价值取向，同时做到三个结合：保障群众基本文化权益和坚持主流意识形态相结合；服务大众与坚持发挥先进文化的引领作用相结合；老百姓享受公共文化服务和参与公共文化服务、建设和谐社会和凝聚人心相结合。
公共文化服务体系设施一流，设施体系完善、现代化和区域分布合理科学。上海公共文化基础设施的建设一定要具备一个完整的体系，涵盖各种门类的文化活动形态，功能和规模搭配合理，并且要建立完善的覆盖基层的公共文化基础设施。具体说，就是每个区（县）、街道（乡镇）、居（村）公共文化服务功能设施齐全；每个街道（乡镇）都有社区文化活动中心；每个居（村）都有文化活动室。而且，设施面积标准、场馆级别标准、图书馆人均藏书量、流通率等都达到一流的标准。
公共文化服务体系的技术手段先进，能运用最新的文化科技成果；这尤其体现在信息化技术的应用上，高度的信息化水平能使公共文化服务 的分配使用达到最优效果，充分实现公共文化服务体系的公益性、基本性、均等性、便利性特点。
公共文化服务设施与人口分布的疏密，与上海市的城市形态和未来城市发展的趋势相匹配。公共文化基础设施的分布改变市区中心城区过于集中，郊区过于疏散的现状。上海市公共文化基础设施在市政建设上也具有象征意义，具有代表上海城市形象的功能，尤其是一些标志性的公共文化设施，对树立文明、开放的上海形象具有重要意义。
第三，从管理、内容供给上都必须体现出创新和效率的原则，能有效改善公民的基本文化素质。
具有完善的公共文化服务体制机制，包括：相关部门统筹协调的领导体制、公共文化服务的投入保障机制、公共文化服务信息发布机制、公共文化需求的表达和意见收集机制、公共文化服务机构的志愿服务制度、公共文化服务机构的绩效评估制度等。这些制度的创立和建设需要在坚持党的领导和社会主义大方向的前提下，充分发挥基层民主自治的现代社区治理结构的优势，引入多方力量参与，进行社会管理创新。
具有有效、成熟的公共文化服务供给体系。有效供给是指内容供给上能够及时把握公民的文化需求，针对这种需求来提供文化服务。成熟的公共文化服务供给体系大致包括：专业性机构配送公共文化服务内容、公共文化设施向社会免费开放、社会力量参与公共文化服务供给、运用现代信息技术提供服务等。此外，还需充分考虑保障少年儿童、老人、残疾人、在沪从业人员等特殊人群的基本文化权益。
另外，公共文化服务体系产生的效果明显。公共文化服务活动能有效地改善和丰富群众的精神文化生活，明显提高人民群众的综合文化素质，使得整个城市的精神面貌焕然一新。
第四，社会参与程度高，惠及面广。能按照公益性、基本性、均等性、便利性等要求，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益，追求的是社会效益的最大化，这就要求上海构建的一流公共文化服务体系必须要社会参与程度高，惠及面广。在公共文化服务的各个环节，都有政府、社会力量的广泛参与，而且受益人群能覆盖到全市各个区域、各个年龄段、不同社会阶层和群体。
（作者单位：上海社科院国关所）
责任编辑 冯佳
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