【摘要】协调公共文化部门利益平衡、公共文化服务合力共建、公共文化 共建共享、推动公共文化服务标准统一等，是公共文化服务协调机制产生的动因。公共文化服务协调机制具有公共性、责任性、公开性、平等性、融合性等特征。按照不同的分类方法，呈现不同的协调模式，中国与美、英、法等国采取了不同的协调模式，建议我国组建职能与职权、事权与财权、职能与效能、职责与问责相统一的公共文化服务局。
【关键词】公共文化服务 协调机制 协调模式
党的十八届三中全强调提出：“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。”建立公共文化服务体系协调机制是全面深化文化体制改革，构建现代公共文化服务体系的一项重要任务 [1]。协调机制的建立，已成为推动现代公共文化服务体系发展的必然趋势。2014年3月19日，报经中央文化体制改革和发展工作领导小组批准，文化部牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组，并召开了第一次全体会议，这标志着国家层面的公共文化服务协调机制正式运转[2]。2014年4月25日，文化部向全国各省、自治区、直辖市文化厅（局）、新疆建设兵团文化广电局印发《公共文化服务体系建设协调机制工作方案》，明确要求各地结合实际参照执行。2014年7月，重庆市全面深化改革领导小组文化体制改革专项小组办公室印发《2014年重庆市文化体制改革工作要点》，明确提出：“探索建立由文化部门牵头的公共文化服务体系建设协调机制，充分发挥各部门在公共文化服务中的职能职责”。重庆市建立科学、高效、权威、可持续的公共文化服务体系协调机制日显紧迫、必须完成。为了给重庆市建立公共文化服务体系协调机制提供智力支撑和有益借鉴，按照我们理解的逻辑，对公共文化服务协调机制的产生动因、内涵、基本特征，协调机制模式，对国内外公共文化服务协调机制的实践进行了学理上的初步梳理和研究，以期抛砖引玉。
一、公共文化服务协调机制产生的动因
纵观国内外公共文化服务协调机制的产生，不难发现其产生动因：
一是协调公共文化部门利益平衡。这是协调机制产生的本质，也是公共文化服务协调机制建设的逻辑起点。“在现代化和市场化的进程中，各种利益群体分别有着自身的利益和要求，与此相适应，每个群体的独立意识都在增强。各个阶层、团体或社会成员为其利益获得国家权力的承认和保护展开合法性竞争，从而使基本权益的冲突日益显性化。” [3]“利益主体的特征，利益差别、矛盾以至冲突的现实存在，利益结构与功能的优化，均要求我们加强利益关系协调。”“利益关系的协调就是为消除因具体利益差别而引起的利益矛盾，并为实现整体利益而形成的一种调节、兼顾、配合与约束的机制。”[4]
二是协调公共文化服务合力共建。追根溯源，协调机制建立的好处显而易见：各主体 “各自都存在优劣势和结构矛盾，需要互补” [5]。“公共文化服务改革发展已进入关键时期，‘单兵突进’很难见到成效。……建立公共文化服务体系建设协调机制，有利于发挥各部门的力量，充分体现现代公共文化服务体系开放性、多元性、创新性特点，提高公共文化服务的覆盖水平和服务供给能力，更好地履行公共文化服务的责任和使命，保障好、实现好、发展好广大人民群众的文化权益。”[6]“部门间协调不是负和博弈或者零和博弈，而是正和博弈，即协调不是在非此即彼相互排斥的两级作选择，而是各方在求同存异的基础上对差异之处进行融合调整，以实现关系的和谐和整体利益的最大化。”[7]
三是协调公共文化 共建共享。目前，我国公共文化服务 分散在文化、文物、组织、宣部、文明办、教育、新闻出版广电、体育、民委、民政、科技、扶贫办、总工会、共青团、妇联、残联、科协等多个部门。“长期以来，公共文化服务多头管理，条块分割，缺乏统筹；文化部门管理的实际上是“小文化”，各个部门都拥有一些公共文化设施、队伍和 ，但是互相之间缺乏必要的协调和统筹，往往是各自为政，自成一体” [6]。重复建设，导致经济学上的“规模不经济”；同一行业产业结构趋同，专业化分工协作水平低下，层次不高，造成竞争各方财力的巨大浪费。但这些部门都对公共文化服务体系建设具有重要的指导或保障职责，或承担着公共文化服务体系某一方面的具体工作任务。
四是推动公共文化服务标准统一。“公共文化建设和服务标准、规范、评价指标体系尚不健全等等。要解决这些突出困难和问题，关键就是要依托协调机制，把工作的重点放在制度设计和宏观统筹上来。” [6]2013年国务院下发的《机构改革和职能转变方案》明确提出，国务院各部门要转变政府职能，“强化发展规划制订、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能”。协调机制的建立应更多关注于此。
二、公共文化服务协调机制的内涵及基本特征
公共文化服务协调机制，是指以一个部门为主体，多个公共文化部门参与，在一个组织框架下，公共文化服务部门之间相互作用、相互联系、相互制约的原则、方式和工作体系的总和。建立公共文化服务协调机制的重心在于建立一个妥善平衡各方利益关系的利益协调机制。以此维度，公共文化服务协调机制由若干个利益子机制共同构成，主要有“利益均衡机制、利益保障机制、利益表达机制、利益矛盾预警机制、利益矛盾化解和处置机制等”[8]。
协调机制的基本特征，主要表现为：（1）公共性。即：协调架构内的成员单位为了共同的利益而展开协调，而不是为了某个部门的一己之利。“部门间协调所涉及的问题，不是某一部门狭隘职责范围内的问题，更不是私人物品的生产与供给，而是公共性问题。”[7]（2）责任性。即：协调架构内的成员单位要权责清晰。2008年3月3日的《中共中央国务院关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。”（3）公开性。即：协调架构的成员单位要相互做到信息公开。一个组织架构就公平公正公开而言，公平公正需要长期努力才能真正做到，但是公开是完全可以做到的。一个组织架构应该做到信息公开的及时、真实。公开信息的好处在于保障组织架构成员的知情权、参与权、监督权，从而保证组织的权力正确行使、组织系统按照规则健康运行，以提高组织系统的运行效率。（4）平等性。即：协调架构内的成员单位地位平等，不存在领导与服从的权力等级关系。一个组织架构内的成员权力没有“三六九等”，地位没有“高低贵贱”，议事原则在于平等协商、大局为重，都是为了共同的利益目标而结合在一起，最终实现合作、发展、共赢。（5）融合性。是指一个组织架构内的成员为实现共同目标，在更大的范围、更细的行业、更广的领域、更高的层次、更深的应用等方面实现彼此交融，“你中有我，我中有你”，不是“我取代你，你取代我”。同时，具有复合性，“部门间协调所面临的问题，往往不是单边而是多边的联合行动与协作，不是单方面的个体决策而是建立在协调机制上的多变决策。”[7]
三、公共文化服务协调机制的模式
模式，是指某种事物的标准形式，是解决某一类问题的方法论，是把解决某类问题的方法总
结、归纳、提升到理论高度；模式是一种参照性指导方略；有助于他人按照既定思路快速作出一个优良的设计方案，达到事半功倍的效果。公共文化服务协调机制模式，是指具有公共文化服务职能的多个部门集合在一起，基于某种共识、为达成预期合作目标，对共性问题进行有机协调、共同解决的制度及过程的标准范式或供别人学习借鉴的标准式样。
通过对公共文化服务协调机制发展轨迹的梳理，我们对公共文化服务协调机制的模式进行了归纳分类。按照不同的分类方法，公共文化服务协调机制模式的呈现形式不一，类型多样：
一是按照协调的工具划分，可分为行政协调、法律协调、经济协调。行政协调，是指通过行政手段的方式，对每个公共文化服务主体行为建立统一、高效、有序的协调机制；他的特征是适合于利益合作主体的协调，发挥着“利益协调的主导作用” [9]。法律协调，是指通过制定和运用法律法规，对每个公共文化服务主体行为建立统一、高效、有序的协调关系；他的特征是适合于各类公共文化服务主体的协调。经济协调，是指通过经济政策和计划，对每个公共文化服务主体行为建立统一、高效、有序的协调机制；他的特征适合于利益竞争主体的协调，发挥着“利益协调的基础性作用”[9]。
二是按照协调的手段划分，可分为强制式协调、民主式协调。强制式协调，是指通过行政命令、指示、指标、规定等方式，对每个公共文化服务主体行为建立统一、高效、有序的协调机制；效果直接、迅速。民主式协调，是指以公共文化服务各方主体“自主”协作为主导，在平等、互利、协作的前提下，建立健全各种形式的民主协调机制，通过规范的制度建设来实现各方主体之间的利益转移，从而实现各种利益在各方主体间的合理分配的协调机制。其特征是能帮助各方主体正确、灵活处理各种关系，为各方主体和解创造良好的条件和环境，促进各方主体目标的实现。
三是按照协调的形式划分，可分为形式化协调、非形式化协调。形式化协调，是指各公共文化服务主体预先用文字形式确定下来的协议为基础，从而对各主体行为进行协调；其特征是出现利益矛盾时，化解和处置利益矛盾有章可循。非形式化协调，是指各公共文化服务主体更多是基于关系准则、相互信任和隐形关系合同的部门关系的协调；他没有预先确定的书面形式。
四是按照协调的方法划分，可划分为结构式协调、程序式协调。结构式协调，是指通过对公共文化部门组织结构的设置和调整，使各部门在政策制定和执行方面实现相互协调的方法和技术的总称。这种协调方法主要可以划分为两大类：等级化协调技术和网络化协调技术。一是等级化协调技术，是指“通过政府首脑及其机构的合法性权威为基础，通过命令、控制或首脑的领导艺术来加强政府成员和机构等级化结构，从体制上保证政府成员之间及其所属部门机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好协作关系的总和” [10]。其实现路径是：强调政府首脑及其直接控制下的机构在等级化层级中的传统协调作用；按照管辖范围、权能大小或分管事务的重要性程度，加强政府其他组成人员及其部委的协调功能；在等级体系中创建置于中央政府各部委之上的专门协调组织。但是，“这种技术因过度依赖政府首脑的权威，光在冲突中维系组织机构的完整性，就会消耗最高管理层的大量精力。”[10]二是网络化协调技术，是指“在没有等级权威的指挥和命令下，政府各部门在对彼此相互依赖关系、信任和责任认知的基础上，通过自愿交流、沟通甚至 分享以是相同目标的技术总和”[10]。
其实现路径是：加强政府部门间沟通的周会、研讨会；加强政府部门间非正式联系的午餐会；跨部门的同事评审；部际协调委员会（或小组），这也是使用最广泛的协调技术；五是创建共同的组织文化。相较于等级化协调技术，“网络化协调技术将政府组成部门从垂直体系的影响和权威种解脱出来，其灵活性更适于应对后现代社会对于政府提出的种种挑战，但是网络化协调技术不是解决现代和后代社会问题的‘万灵药’。”[10]程序式协调，是指政府在公共文化服务政策制定和执行的整个过程中，根据不同阶段的工作性质和任务要求，选择不同的协调方法和技术进行合理排序，从而实现政府各部门公共文化服务行政行为的协调一致。
五是按照协调的层级划分，可分为水平式协调（横向协调）、垂直式协调（纵向协调）、垂直水平并用协调（纵横协调）。水平式协调，是指公共文化服务部门间水平方向上的合作，该协调机制下，涉及的部门之间没有行政隶属关系，也不存在层级上的高下之别。其主要方式：“一是在部门共同参与的领域，成立诸如专门委员会、联席会议等组织机构进行协调，推动部门合作；二是利益或者职能相关的部门通过协调达成协议，已明确相互间的边界；三是根据组织领导原则，制定某个机构来协调特定范围内所有部门的活动；四是建立一个决策程序，使利益或者职能相关部门都有机会对其中任何部门的提议进行审议和提出意见。在实际工作中，部门联席会议等部门之间的工作协调机制是最常见的水平式部门间协调机制” [7]。垂直式协调，是指将公共文化服务部门分成等级关系，从体制上保障上下之间的从属关系，从而在行政行为中形成以等级化为纽带的公共文化服务良好协作关系。其主要方式：“一是通过上级政府或者上级领导进行协调；二是通过思想的支配进行协调。”[7]显然，这种协调是一种等级制的命令和服从协调。垂直水平并用协调，是指根据有关制度规定或经上级政府部门授权，由一个承担工作任务多的公共文化部门牵头，联合其他公共文化服务部门，在水平方向上的进行协调。
四、国内外公共文化服务协调机制的实践
（一）美国——经济协调模式
美国实行“无为而治”的文化政策。美国奉行自由主义，一切交由市场决定，文化也不例外，对文化采取不干预政策，自称是没有“文化政策”的国家。美国联邦政府没有设立文化部，但在美国有29个经联邦政府授权并有拨款的委员会管理者国家的文化生活；参议员有15个委员会有权监督联邦政府的文化项目。“美国不管文化，是说它不直接用行政命令的办法管理文化；实际上它也不是对文化完全放任不管，而是采取一种疏导的政策，用资金引导文化，对文化给予资助。”[11]基金就是美国管理文化的一个杠杆。美国对公共文化的协调更多的是采用经济协调的方式，而不是直接采用行政命令的办法。
（二）英国——民主式协调模式
英国实行“一臂之距”的文化政策。“一臂之距”文化政策，即政府不直接管理或干预文化艺术机构和文化事务，而是在政府和文化单位之间设立“半官方”的部门和机构，由这些机构负责向政府提供政策建议和决策咨询，接受政府授权对文化项目作出评估资助方案，以及对项目的实施进行全过程监督。
文化新闻体育部为中央一级管理机构，各类文化艺术委员会和地方政府为中间一级管理机构，地方理事会、各种行业性的文化组织为基层一级管理机构。英国是世界上真正实行文化大部制的国家。“三级管理机构通过制定、执行统一的文化政策和逐级分配、分拨、使用文化经费，相互紧密联系在一起，但又各自相对独立，无垂直行政领导关系” [12]。正因如此，英国地方政府非常重视在平等、互利、协作的前提下，推动各文化机构之间的协调合作，以及文化机构与非文化机构的合作。《伦敦市长文化发展策略草案》中明确指出：市长工作的一个重要目标就是确保文化行业的各机构能够相互协调，使他们之间更好地相互配合，联合支持公共文化事业的发展。英国对公共文化的协调更多的是采用民主协调的方式，而不是采用行政命令的办法。
（三）法国——行政协调模式
法国实行主导文化建设的政策。“法国文化政策的一个显著特点，是国家对文化建设全面主导。” [13]法国中央政府设有文化主管的行政机构——文化传媒部，以及直属的文化单位，地方设有文化机构，统一对全国文化事务实行直接管理。法国是实行“中文化”的大部制国家。与此同时，国家为了加强对地方文化的管理，文化传媒部又建立了文化管理大区制，通过向地方派驻代表的办法，实行“一竿子插到底”的管理。法国的大区均设有文化局，大区文化局长属于国家文化传媒部的官员，是中央派驻地方的文化代表，受文化部和大区政府的双重领导。除文化局局长外，文化传媒部还向地方派遣专业技术人员；这样既加强了地方的技术力量，文化传媒部也可以通过技术人员对全国的文化设施进行统一的管理。行政手段是法国实施文化管理主要采取的方式，但是法国的行政手段不是行政命令，而是通过签订文化协议的契约形式进行管理，以确保实现管理目标。这也是法国文化的独特之处。
（四）我国公共文化服务体系建设协调组——垂直水平并用协调模式
为贯彻落实党的十八届三中全会精神，根据全国宣传思想工作会议要求和中央领导指示精神，文化部、中宣部、中央编办、中央文明办、国家发展改革委、教育部、科技部、财政部、人力 社会保障部、质检总局、新闻出版广电总局、体育总局、国家文物局、国务院扶贫办、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联、中国科协、国家标准委等部门，成立公共文化服务体系建设协调机制，共同推动公共文化服务体系建设。
五、结语
协调机制不是政府的实体机构。无论哪种协调模式，都有其优缺点。关键是结合本地公共文化服务体系建设的实际，采取相对适宜的协调模式，可以选择单一的协调模式，也可以选择组合式的协调模式。为了更好的协调政府各部委的行为，提高政府各部委的行政效率，当前我国主要的协调方法：一是采取行政和民主协调并用的方式，由政府首脑及其直接领导下的机构或者成立专门的协调机构。
这是使用较多的协调模式，但也许是一种过渡。二是实行大部制，将职能相近的部门合并为一个大部门，通过将外部的部际协调转化为内部的部内协调。“协调是走向整合的必经阶段” [10]。建立职能与职权、事权与财权、职能与效能、职责与问责相统一，坚持统一归口管理与部门主体运作，组建公共文化服务局，或许是对党的十八届三中全会决定提出的“积极稳妥实施大部门制”的现实回应，也是更好地、长久地解决当前公共文化服务体系建设利益矛盾的有效途径。
*本文系重庆市决策咨询与管理创新研究计划资助项目（项目编号：cstc2014jccxb00020）成果之一。
参考文献
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[13]方彦富.文化管理引论[M]. 福州：福建教育出版社，2010:59.
（作者单位：重庆市文化委员会公共文化服务处）
责任编辑 冯佳
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