【内容提要】 本文从国有企业的“国有”和“企业”这一双重属性论述了国有企业党管干部原则的内在合理性和必然性，探讨了国有企业中党管干部原则与法人治理在现实中的契合尝试、融合模式以及存在的问题，从市场取向和政治规范取向的角度分析了国有企业党管干部走向市场取向的可能性。

在国有企业和国有控股企业中，党管干部原则与现代法人治理结构并行的企业管理模式是由中国特定的经济、政治、文化环境决定的。在市场经济导向和现代企业法人治理结构下，国有企业党管干部原则是否还有其存在的必要性,是否还存在着实现党管干部原则与法人治理结构相融合的可能性空间，这是深化国有企业改革所不可回避的问题。党的十七大报告提出，要深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。为此，就必须充分发挥执政党对国有企业改革的政治核心作用，科学、合理地划分国有企业党管干部与企业法人治理的边界，在实践中不断探求两者可能的共事机制和合作形式。

国有企业党管干部原则：合理性与必然性

在中国，党管干部原则是在社会主义革命时期创立，并在社会主义建设过程中得以长期坚持的一项干部管理原则，是完成中共各个历史时期中心任务的强有力组织保证。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”国有企业坚持党管干部的原则，有利于企业领导权掌握在坚定走社会主义道路，正确贯彻执行党的路线、方针、政策的人手中。从1992年开始，建立社会主义市场经济体制的目标明确后，企业的改革方向就是建立现代企业制度，相应的企业管理体制也转变成为由股东会、董事会、监事会、经理层组成的相互制衡、协调运转的现代企业法人治理结构。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立和国有企业改革的进一步深化，特别是随着股权多元化和现代企业制度的建立，国有企业党管干部原则是否仍有其存在的必要性，不少人对此提出了质疑。有人认为，当前国有企业干部队伍的行政级别不明确，干部同员工没有明显的界限，国企干部不应再属于党管干部的范畴；还有人认为，按照市场经济的法则，《公司法》规定了谁出资、谁管人的原则，党管干部的原则在国有企业原有的地位和作用已经不复存在。因此，党管干部的原则不宜再在国有企业中实行。

笔者认为，新时期国有企业党管干部的原则并没有过时，这不仅是因为，国有企业党管干部原则是执政党的组织领导在经济领域中的体现，是执政党在国有企业改革中贯彻落实路线、方针、政策的组织保障，而且还因为，国有企业党管干部原则与法人治理结构并行的做法有其现实中的合理性和必然性。

首先，国有企业的“企业”属性要求建立法人治理结构。在市场经济条件下，国有企业是一种经济组织和经济实体，它具有企业的一般属性，比如自主经营、自负盈亏，以追求企业利润的最大化为目标，根据市场需求调整自身的微观经营活动，在市场中竞争，在市场中生存。离开了市场，企业也就不成其为企业，就会变成无源之水，无以为继。而企业要在激烈的市场竞争中存活，就必须遵循市场经济规律和公平竞争的市场准则。对企业干部人事的管理自然也要以最大限度地提高企业在市场经济中的竞争力和活力为归宿，即国有企业党组织对干部的管理要体现市场经济的取向，这是企业党管干部与政法系统党管干部的显著不同。在过去计划经济体制下，国有企业高度行政化的人事管理模式不利于企业充分发挥经济实体的作用，在很大程度上造成了企业的经营活动脱离了千变万化的市场需求，自然也不能给企业带来活力和竞争力。在市场经济条件下，现代企业制度成为国有企业改革的方向和目标，国有企业对干部的人事管理也相应做出调整，在保留和改进旧体制下党管干部模式的同时引入了现代法人治理结构。现代法人治理结构是遵照市场经济原则而形成的符合市场经济需要的企业人事管理结构，它使企业的产权更为明晰、责任更加明确、管理更为科学。国有企业建立现代企业制度，引入法人治理结构是企业发展和市场需求的产物，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。

其次，国有企业的“国有”属性决定了党管干部原则。国有企业不同于一般企业的地方在于控股主体不同，普通企业的控股主体一般为自然人，而国有企业的控股主体则是国家，国家又通过国有资产管理部门和企业党组织对国有企业高层管理干部进行任免、考核、培训等。由于国家是国有企业的最大股东，根据谁出资、谁管人的原则，国家自然有资格行使对企业的人事管理权，包括对企业管理干部的选拔、任用、罢免、培训、考核等。国家对企业干部的人事管理具体又落实到相应的国有资产管理部门和企业党委身上，最终通过党管干部来实现。因而，国有企业实行党管干部原则于法有据，具有其内在的合理性和必然性。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“坚持党的领导，发挥国有企业党组织的政治核心作用，是一个重大原则，任何时候都不能动摇。”

应该说，国有企业中党管干部原则与法人治理结构的并立模式是由国有企业的双重属性决定的，两者在根本目标上是一致的，即都是为了国有企业的发展壮大，因而不存在着根本矛盾，这也同时说明二者存在着合作与融合的可能性空间。

党管干部与法人治理：融合的可能性

一、企业党组织与法人治理的契合尝试

国有企业基层党组织和上级党组织是党管干部的组织载体。在转制后的国有企业中，根据党员人数的多少，都建立了企业基层委员会、总支部委员会、支部委员会，有的公司因为党员人数太少，只建立了一个党支部，没有党委会。企业党委会一般由书记、副书记、党委委员构成，人数通常是5-7人。这些企业党委会全体组成人员均由党员大会选举产生，党委会向党员大会负责并定期汇报工作，党委会召开会议、提拔干部的活动都是公开的，这保证了党管干部原则的公正推进。

一般地，国有企业党组织在干部的考察、选拔、任用方面也重视民主程序。在企业中，提拔干部有一个基本流程。一般要建立后备干部，即人才库，这些后备干部的来源是多方面的，有党员推荐的，有群众推荐的，有主管部门提出人选的，后备人选产生后，经党委会集体讨论，再形成后备干部考察报告，最后向党员大会提交评议并听取群众意见。党员大会通过后，决议一般由企业的行政主管——总经理签字生效。党委的作用主要集中在干部的进口（培训、选拔）、出口（辞退、退休等）和干部的日常教育、培训、对干部的关心和抚恤等。

企业中的党员干部除了自身的党员身份外，还是企业的管理阶层，一方面受党的组织的领导，另一方面又受到企业法人治理结构的约束。在这种情况下，党组织对企业党员干部的管理必然涉及到与法人治理结构之间的权责关系。一般而言，在融合企业党组织与法人治理结构之间的权责关系方面主要有以下三种尝试模式，这三种模式各有优劣之处，也适用于不同的企业。

（一）交叉任职。交叉任职主要是指党组织成员进入董事会的做法。一般来说，交叉任职的形式包括党委书记或副书记兼任副董事长或副总经理，党员董事长或总经理兼任党委副书记，党委书记或副书记还可以兼任工会主席等等。交叉任职的有利之处在于党组织成员对于党务和行政都有所了解，便于开展工作。

（二）联席会议。联席会议实际上是党委会与董事会分权体制下的一种平面的联合。实行这种制度的企业，党委会和董事会的权力主体地位平行，分工明确。一般来说，在联席会议制度下，党组织成为企业的独立组织，党务人员从事专职的党务工作，党组织成员和董事会成员是两套不同的人马。这种模式有利于集思广益、相互补充、互通有无。

（三）双肩挑。双肩挑模式是指党委书记兼任董事长或总裁的设置形式。在这种情况下，党委会和董事会或者经理层高度重合，党委组织和公司治理融为一体，决策一步到位，效率高，好操作。这种模式一般为改制后的国有大中型企业所采用，这些企业一般来说有着良好的党建基础，同时又适应市场经济规律，建立了良好的公司治理结构。

二、国有企业党组织的职能重塑：管理与服务

关于国有企业党组织的地位和作用，党章第三十二条也有明确规定，“国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作”。概括地说，这些基层组织要在党的思想政治工作、企业的经营管理工作、职工的维权和疏导工作上面发挥核心作用。在国有企业或国有控股企业中，由于国家是最大的出资方，企业中的人事管理事实上成为党管干部的重要组成部分。在党管干部方面，新党章第三十三条指出，“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”，党重视教育、培训、选拔和考核干部，以德才兼备作为任用干部的标准，努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。由党章规定可以看出，国有企业党管干部的职能大体可以分为管理职能和服务职能，对干部的考核、选拔、任免等，属于管理职能；对干部的培训、教育、抚恤、引导等，则是属于服务职能。

国有企业党组织对党管干部职能的认识一度主要停留在管理上，而对于其服务职能没有得到足够的重视。企业党组织对干部管理的重点是在培训、考核和任免上，即“把关”上。一般而言，在国有企业中，企业新建部门需要部门人选，先是由分管领导或是总经理提出初步人选，然后党委书记与总经理交换意见。虽然企业党委对干部的任用进行把关，但这并不否定法人治理结构的用人权，所以，党委会形式上尊重企业最高行政主管——总经理的意见。干部的人选由党委会民主讨论决定，最后由总经理签字。一些企业对党员干部的考核很有特色，比如将考核等级分为“好、中、差”三个，“好的提升，中的适当交流，差的回去，好了再上来”。企业党组织对干部的任免主要依据考核的业绩和民主评议的结果。企业中的干部每个季度都要向党委会的常任制代表、职工代表、党代表报告工作，听取意见，在每年年终，企业党组织也要组织群众对干部的表现进行投票，并作为任免的重要依据。

一些国有企业党组织在干部管理过程中已经认识到了服务是管理的基础和保障，没有切实有效的服务，对干部的管理就困难得多。管理职能与服务职能的并重将是今后企业党管干部的发展方向和努力目标。

党管干部与法人治理：挑战与问题

在中国，虽然国有企业中的党管干部原则与企业法人治理结构并不存在根本冲突，但是现实中党管干部原则与法人治理结构在运作过程中的确带来了一些挑战和问题，比如国有控股企业中的党管干部原则事实上使企业承担了不少行政职能，其自身作为法人的独立空间正在缩小，企业在很大程度上成为政府的附属物；官员化的管理模式仍然存在，计划体制的管理方式还在发生作用，按官员化标准选拔和评价企业经营者的做法还很普遍，企业干部关心的重点不是企业的发展、创新，而是上级主管部门的评价；按党政领导干部的配置方式配置企业经营管理者，一张任免书就可以决定企业管者的去留，这种官员化的管理方式不适应市场经济体制的要求。除了这些旧有的问题之外，当前国有企业党组织在干部管理过程中还遇到了一些新的问题和难点。

一、党管干部的外延不明确，在实践中难以操作

长期以来，国有企业中党管干部的外延始终缺乏明晰的范围界定和操作规范。一些企业中的党组织在党“该管什么干部”、“具体谁来管”等问题上感到无所适从。另外，企业所形成的价值文化也在冲淡党管干部的政治性色彩，同时也使党管干部的内涵和边界变得模糊不清，使企业管理层对党管干部的理解也存在着差异。以企业价值为导向的观点认为，企业党管干部主要是在尊重法人治理的基础上，对企业中的党员干部进行控制和引导。以政治忠诚为导向的观点认为，企业党管干部体现了党对整个干部队伍的领导，是企业党组织对企业干部的选拔、考核和任用的一种把关，根据“德、能、勤、绩”决定干部的任用，通过建立干部队伍的人才库，将人才 最优配置，使人尽其才、才尽其用。

二、在国有持股的中外合资企业，党管干部面临着空心化趋势

企业党委管理的干部一般是中上层干部，并且是局限于党员干部，而非企业的非党员管理阶层，对于下层干部的管理一般交由企业人力 部管理，也有些企业将党的组织人事部与人力 部合并后共同管理企业干部。企业中党员干部的来源比较复杂，基本可分为三类：第一类是来自党委会自身系统培养、提拔出来的干部，这类党员干部占多数；第二类是从社会上以公开招聘的形式招聘来的党员干部；第三类是在合资企业中，由外方派来的持绿卡的党员干部。第一类干部的管理比较容易，因为他们是党组织系统出来的人，党的组织纪律性较强，自愿服从党组织的管理，积极参与党的活动。第二类干部由于来源于企业党组织系统之外的社会，不便于企业党组织的管理。他们对企业党组织的认同度不高，不愿接受党组织的管理，也较少参与党的活动。第三类干部也同样存在着难以管理的问题，这类干部更愿意服从外方的管理。在企业中党组织要控制干部队伍，实现对干部的培训、选拔、考核等，这在一般的国有企业没有大的问题，再加之一些国有企业的重大决定由党委会讨论决定，更加保障了党对干部管理的主导权。但在一些国有持股中外合资企业中，由于存在着第二、第三类干部，党委会对他们的管理有时就会遇到不少问题。这反映了这些企业的党组织对干部的控制力出现了弱化和空心化的现象。当然，由于合资企业情况复杂，这种情况并不普遍。最关键的还是要看企业的最高管理权是掌握在中方手里还是外方手里，如果外方控制了最高管理权，比如，外方出任总经理，中方出任副总经理，在这种情况下，如果副总经理与总经理协调不一致的话，可能会在企业的干部管理上出现问题。

三、在国有持股的中外合资企业中，党管干部还面临着文化冲突问题

在国有持股中外合资企业中，由于来自两个不同的文化背景，中外投资方在用人标准、价值理念上存在着很大的差别，外方在提出、任用人选方面会与中方党组织对干部的管理冲突。这种冲突是中外合资企业党管干部制度面临的一个难题。

价值标准、管理理念的不同是客观存在的，要解决这种冲突，需要中外双方在互相尊重的基础上及时沟通、交流，大多数合资企业经过中外双方的互相磨合，这种问题就会得到很大程度地缓解。事实上，这些合资企业也在不断地学习、摸索，试着在企业干部管理上寻求共识、减少碰撞。在中外双方合资的初期，外方一般对于中方在企业中建立党组织系统，实行党管干部的做法不理解，对于企业党组织系统提出的干部人选也不是很认同。如一些老的国有企业转制后与外方合资形成合资公司，外方的干部系统中没有工会、党委等组织。中方原来的党组织系统就放到了公司的人力 部。为了尽量避免在人事干部管理上出现问题，中方会先与外方有意识地对公司的职能进行分类，并与之进行合理分工，约定在人力 管理上各自管理各自的部门和人员。中方的干部由党委会管理，外方的干部由外方管理，这就将党管干部与行政用人结合起来。在企业管理层干部的选拔上，中方一般提出两个预备人选，外方也事先看名单并对人选进行考察，大多数情况下认同中方人选，没有什么大的争议。在外资企业中，中方总经理与外方总经理有定期交流机制，如每周一次碰头会，会议一般1-2小时。在一些职位的人选上，双方也进行及时的交流，一般由外方对职位的人选提出具体要求，招聘则通常由中方来做。

在一些中外合资企业中，随着中外双方合作的深入，外方发现企业中的优秀骨干大多是中共党员干部，他们也真正认识到企业中党组织系统和党管干部制度的必要性。这时，可以看作是外方总经理逐步适应了中国国情。

四、党组织在管理干部方面存在“力不从心”问题 在许多国有企业都存在着这一问题。企业党管干部的主要职能是管理和服务，但在一些合资企业中，外资方一般将企业中的核心业务都挖走了，留下来的主要是改制前国有企业的负担和包袱，这使企业党组织在对干部进行管理和服务的压力变大，从而不堪重负。另外，在国有企业中还存在着一套“潜规则”，即企业党组织除了完成对干部的培训、考核、任免、抚恤之外，还要负责企业干部“稳定”的政治职能，也就是说，要防止企业党员干部采取过激行为，比如上访、静座等，从而给企业的发展和稳定、社会的和谐和稳定带来影响。因而，企业党组织要对本企业中的党员干部做安抚工作、疏通工作，这增加了他们的负担。在实际工作中，经济工作的第一责任人一般是总经理，而政治稳定工作的第一责任人则是企业党委书记，企业党委会的一个重要工作是保持干部的稳定，他们花了很多财力和物力用于防止干部上访。当然，一般而言，企业党委书记在这一工作中也会得到总经理的积极配合和物质帮助。

国有企业党管干部原则的市场取向：一种趋势

国有企业党管干部原则与法人治理结构之间关系的核心问题是价值取向问题。

在国有企业中，法人治理结构体现了市场取向。就企业的根本属性来看，企业是经济实体，以赢利为最终目的，营利性是国有企业的根本属性，也是企业活动的核心。企业法人治理结构的引入，目的是解决企业的效率、动力问题，它是企业得以保持其自身独立性的结构保障，也是企业按照市场原则有效运行的组织载体。从这种意义上看，市场取向应该是国有企业的主要价值取向，企业行为都围绕着市场在转。党管干部则是反映了政治规范取向，政治忠诚是党管干部制度的核心价值。就国有企业改革的初衷而言，它强调国有企业改革的市场取向，就我国的国体、政体而言，它又强调国有企业深化改革的政治规范取向。国有企业中党管干部原则与法人治理结构的融合从根本上说是两种价值取向的融合，问题的关键在于如何将政治规范取向最大程度地朝市场取向靠进。这就需要在选拔、任用、激励、优化配置干部方面，转变政治理念，将人才衡量标准更多地向企业干部的经营管理能力和企业家素质方面倾斜，相对弱化政治评价标准。对企业家人才的管理，在观念、体制与机制上也需要进一步的创新。

市场取向是国有企业党管干部原则与党政系统党管干部原则的显著区别。即使同是实行党管干部原则，国有企业也应该与党政系统有所区隔。国有企业是一个自主经营、自负盈亏的经济组织，它与党政系统在工作内容、工作性质、运作方式方面存在着明显不同。在党政系统中，党对干部的管理是比较单一、直接的，考察的标准主要是政治标准，即德、能、勤、绩。在国有企业中，党组织对企业干部的管理是与企业的法人治理结构并行的，在人事管理上必然受到企业法人治理结构和企业价值文化的影响和制约，另一方面，企业党组织对党员干部的考核标准除了政治标准之外，还要重视企业标准，即党员干部是否具备企业家素质和经营管理能力。因而，在国有企业中，党组织对企业干部的管理应该坚持市场取向的用人管人原则。一方面，党管干部的政治规范取向要与市场取向结合起来，以适应市场经济和企业自主发展的需要，使国有企业真正发挥一个企业应有的潜能。另一方面，党管干部意味着执政党要尊重企业的法人治理结构。企业的法人治理结构是企业作为经济实体的结构保证，符合企业的自身特点，是现代企业制度的核心内容，必须加以尊重，并保持其独立性。国有企业党组织的活动要服务于企业法人治理结构，更多地扮演着监督者和服务者的角色。

（作者单位：上海社科院当代中国政治研究中心）

本文发表在《编制管理研究》2008年第4期