一、行政体制改革：善治与社会和谐

现代化的发展、和谐社会的建设离不开高效、协调的政府管理。治理理论认为：政府并不是国家惟一的权力中心，公共事务的解决之道在于“多中心治理”， 即一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。多中心治理强调的是社会治理主体的多元化及主体间的协同与合作。全球治理委员会对治理是这样界定的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，善治是政府与公民之间的积极有效的合作。治理的实质是公权力的社会回归。 “治理意味着政治国家与公民社会的持续互动合作过程，政府组织与非政府组织的持续互动合作过程，公共机构与私人机构的持续互动合作过程，强制与自愿的持续互动合作过程。”

在市场经济条件下，政府治理活动一般包括对市场、社会和政府自身组织共三个层面的管理和调控，政府对这三个层次的治理方式的动态调整过程，就是实现善治和走向社会和谐的过程。改革开放以来，随着传统单位制的逐步解体，社会流动性的增加，在行政化力量束缚下的社会逐渐浮出水面，公民社会逐步发育成长，私人经济、私人部门和各种民间组织力量日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用，在社会治理结构上，逐步呈现了国家、市场和社会三种力量三足鼎立的局面，形成中国行政管理的治理结构新格局。在此过程中，大量公共管理职能将从政府部门转移出来，一些原来由政府直接承担的职能逐渐社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路。这些分化出的 和公共职能需要由公民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接。切实转变政府职能，实现公共治理和谐，对于构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

二、中国行政体制改革的特征

自1982年至今，我国已先后进行了五次大规模的行政管理体制改革，机构改革是贯穿其中的一条红线，政府职能转变是其核心。中国近三十年来的行政体制改革发轫于经济体制变革，目的是改变僵化和全能的政府管理体制和行政模式，建立适应社会主义市场经济需求的政府管理体制和目标模式。概括地讲，这一过程具有三重特性：第一，中国的行政管理体制改革是对传统行政体制的革命，而摆脱传统行政体制是一个长期的过程，因此改革具有不断深化的渐进性特点。第二，中国的改革从经济体制改革开始的，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力。随着经济体制改革的逐步深入，行政管理体制改革也不断推进，经济体制改革与行政体制改革的交替进行，每一次行政体制改革的推进，又为经济体制改革的进一步深入开辟了道路。因此，中国行政体制改革又有很强的适应性特征。第三，由于中国的改革起始于一个全能型政府，改革的动力主要源于政府自身，政府在体制转换过程中同时扮演着制度设计者、 调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，政府既是改革的主体，同时又是改革的客体，这个过程在很大程度上是一场政府的“自改革”，呈现艰巨性。这三重特性决定了行政体制改革在整个改革进程中占据核心与主导的地位，直接影响社会 的配置机制、社会财富的分配机制和社会权力的运行机制，同时也决定了改革的长期性和复杂性。

三十年行政体制改革的成果具体展现为政府转型的三个方面：即由全能政府向有限政府转变、由经济建设型政府转向公共服务型政府、由传统技术政府转向现代信息技术政府。

从全能政府转向有限政府：计划经济时期我国实行了高度集中的行政管理体制，政府对社会 配置起决定性作用，政府管理包罗万象，政府之手无所不在，虽然这种“全能政府”体制在特定历史时期对保证集中社会 办大事，有效地维护社会的秩序和稳定，曾起到过一定的积极作用，但是其弊端也很明显：这种全能政府使政府管了很多不该管、也管不了、管不好的事情，政府权力过于集中，寻租腐败严重，政府越位、缺位、错位现象突出，导致政府行政管理和社会 配置的低效。有限政府是指在规模、职能、权力和行为方式方面都受到限定和制约的政府。从无限政府到有限政府转变的实质是从无限权力到有限权力的转变，这正是民主政治的关键。我国在由计划经济向市场经济的转型过程中，政府权力正在从一些社会领域中逐步撤出，行政审批制度正在改革中。2004年7月1日，中国第一部行政许可法开始生效，标志着政府从全能到有限、从规制到服务的转型甚至自我革命，对国家与社会关系的影响是深远的。

从经济建设型政府转向公共服务型政府：改革开放以来，“以经济建设为中心”的战略定位使得政府的主要职能被定位为经济建设，政府实际充当了经济建设主体与投资主体的角色，搞GDP崇拜，盲目发展，导致生态破坏，政府行为紊乱，破坏社会和谐。经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生，推向市场，推向社会。SARS危机直接暴露出我国政府在卫生领域的公共产品短缺，政府在市场经济中的功能定位被重新反思，政府主业转向提供公共物品和公共服务，如发展教育，保护环境，管理社会事务。政府应营造良好的市场环境和制度环境，而不是直接参与 配置，免费提供农村义务教育、发展城市廉租房、加大对贫困大学生的支助都被纳入政府职能范围，这些改革成为推动中国政府体制改革的新动力。

从传统技术政府转向现代信息技术政府：传统的政府运作模式是手工操作的，效率很低，民众为了办一件事，往往要跑很多个部门，盖很多个章，等很长的时间。电子政务是利用通信信息技术而开展的政府管理和服务活动。我国政府已充分认识到实行电子政务的必要性，于1993年正式启动的中国电子政务的“三金工程”，至2002年进入到全面发展时期，经过多年的发展，我国政务信息化已经取得了积极成果：以“三网一库”为基本构架的网络和基础应用平台基本完成。2004年以来，全国各地都开始了行政服务中心的建设，大大缩短了市民办事流程，也运用了电子化、信息化手段，对于政府内部的组织再造具有重要意义。2006年1月，中央人民政府门户网站的正式开通。全国73%的地方政府开通了政府网站。通过实施政务信息化，为人们提供“一站式”、“全天候”服务，本质上消除了传统政府作业形态下的基于信息垄断而形成的神秘行政和权力垄断，从而消除了某些腐败行为的信息和 基础，促使政府运作变成“透明鱼缸”，阳光行政，依法行政，促进了行政民主和行政效率。

三、中国行政体制的治理失谐

中国作为后发外生型发展中国家，在急剧的社会转型与社会变迁历程中，承受着要在极短的时间内解决发达国家花了几百年才解决的社会、政治、经济发展问题方面的巨大压力。由于中国的政治体制改革是从改革的下端——行政管理体制改革先行的，面临的矛盾就更加错综复杂，承受的压力十分巨大。经过近三十年的改革历程，中国行政管理体制虽然已经取得了历史性、阶段性的成果，但是在社会转型、体制转轨的大背景下，政府管理依然存在着种种不和谐因素，导致治理失谐：

治理成本越来越高。由于政府权力运行中缺乏有力的监督与制约，各种权力滥用、权力腐败现象依然很严重，行政浪费惊人，更有决策失误导致不可记数的浪费和损失。过高的行政成本以及贪污腐败严重损害了政府与社会民众之间的关系，破坏了社会和谐。

公共政策有失公平正义。由部门主导的公共决策过程，导致权力部门化、部门利益化、利益合法化，部门利益凌驾于公众利益之上，危害公共利益乃至国家利益，导致公共政策的扭曲变异。而“国家俘虏”和权贵结合更使得社会弱势群体在整个公共政策的制定方面越来越被边缘化，导致社会公平正义缺失。社会分配不公加剧，贫富分化严重失衡，多数民众普遍面临买房难、上学难、打官司难、就医难等民生问题。

基层治理危机凸显：政府效能退化，基层社会黑恶化，公共生活阙如，社会自治缺位。

由于治理失谐，导致诸如腐败蔓延、权力滥用、生态危机等问题层出不穷，黑砖窑事件、矿难频仍、太湖蓝藻爆发等现象都是公共治理失谐的典型例证。中国行政管理的种种治理失谐迫切要求加快政府改革，建设和谐社会。

四、中国行政体制改革的目标模式

民主和效率是现代行政的两大价值目标，也是和谐社会对公共行政的价值期许。中国行政体制改革的目标模式是：公共治理型政府、公共服务型政府、法治政府、效能政府。这个四位一体的目标模式，彼此紧密联系，相辅相成。

第一、公共治理型政府。和谐社会建设最核心的要务是打破原有的政府管理社会的一元化社会治理模式，建立起一种包括政府、市场组织、非政府组织以及公民等多种主体在内的多元化社会治理结构。在这样的治理结构中，实现现代社会的三大治理机制包括政府、市场以及公民社会之间既独立运转又合作互补的和谐共生关系。随着由城市社区自治和农民村民自治交织成的网状治理结构形成，非政府组织的发展迅速，企业在公共服务以及基础设施领域的参与，传媒的介入，公共治理结构不断扩大，这将对和谐社会的构建会产生重要的影响。目前政府应积极培育、完善和壮大市场与公民社会，提高它们的自我组织能力和自我规范能力，并积极调整国家与市场、公民社会的关系，使它们形成合作互补关系，充分发挥多元治理主体的治理功能。在发展基层民主的进程中，要努力不断地扩大基层群众的自治范围，完善协商和听政制度，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活的共同体。

第二、公共服务型政府：即能够满足公共需求，按照公众意愿和偏好提供公共产品和公共服务的政府，其追求目标是公众满意。我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾：公共需求的全面快速增长与公共产品严重供应不足之间的矛盾。公共服务具有调节收入分配、促进社会和谐的功能。强化政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，是维护人民群众根本利益、保障弱势群体利益、保持社会利益均衡的根本措施。总的来说，政府要提供四种基本性的公共服务：一是为社会提供制度供给服务。比如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。二是着眼于最突出的社会矛盾和民生需求，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。如就业、卫生、教育、环境保护等。三是为企业、社会提供的经济性公共服务。四是提供公共政策服务。

第三、法治政府：公平、公正是社会主义和谐社会的核心价值取向，而建设法治政府则是实现公平正义、社会和谐的前提和基础。法治政府的要义在于厘清政府权力边界，规范和限制政府权力，打击特权和腐败。《中国政党制度白皮书》的发布，把政治协商纳入决策程序，对于实现执政党依法执政、政府科学决策、建设法治政府具有重大意义。随着审计风暴、阳光行政、问责制的兴起以及司法改革的稳步推进，建设法治政府不再是空中楼阁。在“行政审批－财政审计－预算审议－司法审查”这样的演进路线的勾勒中，可以看到法治政府的理想渐行渐近。

第四，效能政府：政府管理要增强回应性，对社会公众的要求做出及时负责的回应，塑造一个更快办事更少花钱，使民众更满意的政府。这是政府的责任所在，也是政府有效行政的保证。就政府自身来说，首先要合理调整政府层级结构，通过政府层级的精简，达成扁平化的组织再造。其次通过机构改革，特别是通过大部制进一步调整和优化政府组织结构与职责分工，实现政府组织的再造，提高办事效率和行政效能。此外电子政务、公务员制度、绩效评估制度以及行政问责制度的实施和完善都将显著提高行政效率和政府效能。