要不断增进公共权力的理性化程度，当前的突破口在于准确界定公共权力的合理边界。只有明确了权力边界，权力机构才可能审慎而负责任地行使公共权力，社会和公众也才能对公共权力进行有效制约和监督。
   
界定政府的权力性质和界限，促进经济发展，维护社会和谐

近年来，随着中国经济社会发展进入转型期，公共权力问题日益引起社会公众的高度关注。一方面，官员权力寻租和权力滥用案件的高发、公共危机的处置不力、对于垄断企业攫取超额利润的熟视无睹、行政收费项目的任意设置和公共资金使用的不透明等等现象不断受到公众质疑，造成公共机构的公信力下降；另一方面，对于公共权力的迷信和依赖仍然是社会普遍存在的心理定势，大多数人不自觉地认为公共权力机构应该拥有对于经济社会事务的无限责任。这一悖论的产生既是当前中国经济社会转型中公共权力缺乏合理界定的结果，也在很大程度上与公众对于公共权力的认知还缺乏足够理性的现状相关。解决这一悖论的唯一出路，是不断增进人们对于公共权力的理性认识，在科学、民主、法治的理念下合理界定公共权力与市场权力、社会权力的合理边界。

公共权力是人民赋予公共机构行使的管理公共事务的政治权力，具有公共性、政治性、专属性和有限性等基本属性。公共性指公共权力是与私权相对应的权力，它的行使空间是社会的公共事务领域，不能任意干涉和侵犯私权；政治性在于公共权力本质上是一种政治权力，服务于政治目的和政治发展的要求，即使它可以延伸到经济和社会生活，也主要发挥制度安排和规则制定等作用；专属性指公共权力是人民赋予政府部门专门行使的权力，其他经济和社会组织一般不承担公共权力；有限性则指公共权力不能是无限制、无边界的绝对权力，它的行使必须得到法律的授予并严格限制在合法的范畴之内。

在传统的社会治理模式下，政府对于一切经济社会事务的包揽决定了公众对于公共权力理念和意识的缺乏，人们习惯于在政府的领导和动员下被动地进行经济、社会和政治参与行为。在此意义上，公共权力意识的产生和强化是与市场经济、市民社会、公民参与等新的价值理念相伴生的，本质在于界定政府的权力性质和界限，促进经济发展，维护社会和谐。
   
不断增进公共权力的理性化程度

必须承认，在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的经济社会转型时期，无论是公共权力的主体（政府部门及官员）还是客体（社会机构和公众）对于公共权力的理性认识程度都有待逐步提高。在主体方面，当前公共权力部门仍普遍存在“官本位”的意识，公共权力行使中的“越位”、“缺位”和“错位”等滥用和异化现象是这种意识的直接表现，一些机构和官员受利益驱使超越权力范围行使管辖权，特别是在一些有利可图的经济领域，越界管理的现象随处可见，而在一些公共事务领域，又常常见不到权力机构有效地行使自己的管理职能，近年来各地频繁爆发的矿井爆炸、食物中毒，都明显是权力机构理性权力意识缺乏的结果；在客体方面，一些社会公众时而把一切社会问题和社会矛盾都归因于公共权力的使用不当，时而则忽视政府的能力和权限、要求政府继续承担应该属于市场或社会自治范畴内的事务。理性认识的双重缺乏是公共权力行使中的客观现实。要不断增进公共权力的理性化程度，当前的突破口在于准确界定公共权力的合理边界。只有明确了权力边界，权力机构才可能审慎而负责任地行使公共权力，社会和公众也才能对公共权力进行有效制约和监督。

第一，“以人为本”是合理界定公共权力边界的主导价值。中国是人民民主的国家，一切公共权力都来源于人民的授予。从一切权力属于人民的理念出发，公共权力的界定必须首先体现“以人为本”宗旨，逐步实现从“权力本位”向“权利本位”的转变，从机制和制度上根本防止权力的滥用和异化。

第二，正确处理政府、市场和社会间的关系是合理界定公共权力边界的核心问题。应将由市场主体行使的市场权力赋予企业和中介组织，将由社会自治组织行使的社会权力归还社会，公共权力主要在市场和社会中发挥领导作用和主导性权力。

第三，科学配置公共权力是合理界定公共权力边界的基本方式和途径。必须努力解决集权与分权、权力与职责、权力与制约、权力与监督的有机统一，要在权、责、事、利、督等各个方面建立统一配套的制度。尤其是要进一步对不同主体的权力配置加以科学界定和划分，确保任何权力主体都只能在合法授权范围内行使权力，注重防止公共权力的私有化和公权机构成为特殊利益集团。完善权力运行程序是合理界定公共权力边界的重要保障。必须加强公共权力运行的程序规范建设。

第四，增强权力运行的程序意识是合理界定公共权力边界的关键之一。这包括：完善决策和执行程序，维护和增强法律权威，完善程序法体系；上级权力机构加强对下级机构权力行使的程序完善工作；高度重视权力运行的程序设计和规章制定工作，努力完善决策程序，不断推进建构执行程序；建立决策前协商、决策咨询、集体决策、决策批准、决策监督、决策问责等一整套决策程序机制；加快决策执行程序的建立和完善步伐，从根本上改变公共权力行使中有法不依、执法不严，有令不行、有禁不止的现象。

第五，完善监督和制约是合理界定公共权力边界的根本保障。通过决策监督和执行监督、机构监督和干部监督、党内监督和民主监督、舆论监督、司法监督、行政监察和审计监督等一系列监督制度的有机整合，对公共权力运行进行有效制约，使各种公共权力在运行中形成既相互协同、相互配合，又相互制约、相互平衡的态势。同时，有必要支持和鼓励民主监督和舆论监督，努力形成内部监督和外部监督、制度监督和法律监督、机构监督和个人监督、决策权监督和执行权监督、规则监督和程序监督等多管齐下的权力运行的监督和制约体系。

公共权力的理性认识和合理界定是当前中国政治建设中面临的重要问题，在合理界定公共权力边界的基础上建立健全公共权力的运行机制，完善公共权力制约和监督，是转型期中国政治发展的重要目标。从本质上说，我们只有理性认识公共权力，合理界定公共权力，才能有力地保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，才能有效地将公共权力的行使和人民的意志有效统一起来，确保公共权力在宪法和法律的规范下运行，防止任何组织和个人出现滥用权力的现象，社会建设、经济建设、政治建设、文化建设协调发展的目标才能得到实现。

（作者为上海社科院当代中国政治研究中心主任、研究员，华东师范大学双聘教授）

来源：《文汇报》，2007.05.28 版次:10