载《文汇报》“文汇学人”专栏，
作者：张雪魁等
十八届三中全会提出改革需要“加强顶层设计与摸着石头过河相结合”。这一重大论述，既是以往中国改革开放实践积累的重要经验，也是当下中国改革必须坚持的重大方法论原则。正确理解和把握这一重大论述的深刻内涵和现实意义，对于贯彻落实三中全会精神至关重要。
加强“顶层设计”的极端重要性
在新一轮改革过程中加强“顶层设计”极端重要：
改革的历史规律昭示，中国改革必须加强“顶层设计”。纵观人类历史上的诸多重大改革实验可以发现：凡是成功的改革，都赖于成功的“顶层设计”；而凡是失败的改革，都源于缺乏正确的“顶层设计”。此乃改革的历史规律。无论是曾经获得成功的德国俾斯麦政府推行的改革和日本的明治维新改革，还是最终一败涂地的戈尔巴乔夫的改革，均向世人昭示了这一历史规律。
改革开放后的35年历程，始终向着成功的目标迈进，这与改革开放总设计师邓小平在鼓励“摸石过河”的同时，始终服从于“三步走”战略的“顶层设计”密不可分。这昭示我们，全面深化改革，需要更加深邃地理解“顶层设计”的极端重要性。
改革面临的刚性约束条件，迫切要求加强改革“顶层设计”。改革面临的“总目标”约束，迫切要求加强“顶层设计”。全会《决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这个“总目标”是全面深化改革的指南针、方向盘。惟有加强改革“顶层设计”，方能引领各个领域、各个环节、各个级别的改革不偏离航向。
改革面临“路线图”约束，迫切要求加强“顶层设计”。全会《决定》提出的“六位一体”全面深化改革的路线图是一个复杂的系统工程，经济、政治、文化、社会、生态、党建各领域改革，纵横交错、相互交融、相互牵扯。离开“顶层设计”，偏于一隅、各据一方，根本无从达到对改革的整体把握，全面深化改革就很难推进下去。
改革面临的“时间表”约束，迫切要求加强“顶层设计”。全会《决定》明确指出：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。”如今距离这一目标的实现，仅剩七年时间。唯有加强改革“顶层设计”，只争朝夕，方能在刚性的时间约束内完成改革任务。
改革面临的严峻现实环境，迫切要求加强改革“顶层设计”。新一轮改革要破除横亘在改革道路上的“两大藩篱”：一个是“思想禁锢”的藩篱，一个是“利益割据”的藩篱。
惟有加强“顶层设计”，方能破除“思想禁锢”的藩篱。35年前，如果没有关于真理标准问题大讨论带来的思想解放，就不可能有改革的顺利突进。在当下，改革再出发、再突围，同样面临着无形的思想束缚和观念禁锢。因此，新一轮改革要想取得整体突破和最后成功，就必须摆脱意识形态教条对改革的捆绑和束缚。
惟有加强“顶层设计”，方能破除“利益割据”的藩篱。如果说思想禁锢像是一堵“无形的墙”，羁绊着改革的脚步，利益割据则像是一堵“有形的墙”，阻碍着改革的行进。新一轮改革要想阻止改革利益进一步碎片化和固化，必然意味着要与既得利益有一场严酷的拉锯战。而不使改革因利益割据而搁浅，同样需要“顶层设计”。
“摸石过河”应当扮演的新角色
强调“顶层设计”同时，“摸石过河”同样不可或缺，它应当扮演一些不同于以往的新角色：
“摸石过河”应更多扮演“风险实验”的角色。在35年的改革中，“摸石过河”更多地扮演的是“投石问路”的角色。当下，改革的方向和路线主要由“顶层设计”来规定，“摸石过河”的一个重要功能，就应当从投石问路转向风险实验，试探“顶层设计”的风险系数，以降低实施风险。
“摸石过河”应更多扮演“顶层实验”的角色。过去摸着石头过河主要是指基层的改革实验，这种“基层实验”更多地具有地方性、部门性、局部性、随机性和偶然性，更多地体现的是地方、部门和特定群体对改革的要求。当下，应当赋予“摸石过河”新的内涵，使之从原来自发地进行“基层实验”，更多转向为顶层设计进行探路的“顶层实验”。
“摸石过河”应更多扮演“空间实验”的角色。中国改革的一大特点是，中东西部差异大，不同的改革空间面临着不同的约束条件，需要不同的空间改革实验，需要各地因地制宜去摸石过河，却能与顶层设计相互补充、相得益彰。如上海松江家庭农场实验、成都农地交易市场实验、重庆地票实验等，都对丰富中国改革的特色、经验和内涵做出了独特贡献。其角色不可或缺、作用不可低估，应当鼓励地方大胆试、大胆创。
三种实施机制
建立“顶层设计”与“摸石过河”分类分工实施机制：分类指导、分工实施。具体来看，应当将《决定》中的改革事项区分为“宏观形态—微观形态—过渡形态”三种改革类型，实施分类指导、分工实施。
宏观形态的改革，中央负责实施。宏观形态的改革，是一种自上而下的改革，即方向性、全局性、战略性和具有最大公约数的改革事项。主要包括五个层次：一是改革的总方案、路线图、时间表；二是人大、政协、司法、纪检等国家基本政治制度层面的改革；三是国家安全、军事、外交领域的改革；四是货币、财政、税收、金融、土地等宏观经济领域的改革；五是废除劳教制度、放宽生育政策、调整户籍政策等具有最大公约数的改革。这些改革事项应由中央统一实施。宏观形态改革，要充分发挥协调民主，广泛地征求地方与部门、专家与学者以及群众意见。
微观形态的改革，地方和部门负责实施。微观形态的改革，是一种自下而上的改革，即与微观经济社会主体相关的各类改革事项。主要包括四个层次：一是与价格相关的改革；二是与厂商相关的改革；三是产业政策；四是与社会治理、社会组织等相关的改革。这些改革事项，多数事关微观经济社会主体的活动空间，有的需要考虑区域差异，有的需要顾及发展不平衡等问题，应该交由地方、部门和市场去解决。此外，应对顶层设计以外其他改革事项，实行“负面清单”管理，原则上都应鼓励地方、群众和社会去试去闯。微观形态改革的设计，要有大局观、全局观，以便于成功经验的推广。
过渡形态的改革，地方先试验，中央后推行。过渡形态的改革，是一种上下互动的改革，即缺乏经验积累和尚未形成成熟实施方案的宏观形态的改革事项，为有效控制风险，需要地方先行试验，形成可复制、可推广的改革经验，再向全国推开。中国（上海）自由贸易试验区可谓是一种典型的“过渡形态”的改革事项。
批量实施“顶层实验”
建立从“顶层设计”到“顶层实验”的转化机制：多领域大批量地实施“顶层实验”。推行前述“过渡形态”的改革需要一个前提，就是首先要根据“顶层设计”制定出可落地的“顶层实验”。在三中全会《决定》中列出的15个领域16项60条改革清单中，很多改革都属于需要中央统一实施的宏观形态的改革，这就需要设计一些“顶层实验”，然后交由地方去探索，通过“顶层实验”完善“顶层设计”，然后推开。
把“顶层实验”作为完善“顶层设计”的一种方法，既可以灵活控制实验的规模和进度、获得可复制的经验，又可以控制风险、节约不可预期的经济社会成本。同时，这样的“顶层实验”，可以同时在多个领域、选择多个地区、比较大规模地实施，从而在全国同时形成多个“实验场”，比较快地积累经验，缓解全面深化改革所面临的“时间约束”。
建立“顶层设计”与“基层实验”之间的反馈互动机制：激发“基层实验”的新活力。这里需要思考的问题是：如何在“顶层设计”与“摸石过河”之间建立起一种新的反馈互动机制?尤其是，在强调加强顶层设计、而地方对摸石过河又缺乏足够动力的背景下，如何减少来自地方的改革阻力和重新点燃地方参与改革的热情？
这就要求在顶层设计和基层实验之间建立起一种新的反馈互动机制：一是形成上下反馈机制。一方面，顶层设计不断将摸石过河的经验加以制度化，复制和巩固来自底层的实践创新；另一方面，摸石过河不断将顶层设计付诸实践，并运用实践中证明的经验和教训，反馈和修正顶层设计。二是形成内外互动机制。除了通常强调的以开放促改革之外，还要建立广泛的社会参与机制，鼓励地方、基层和群众大胆探索，借助更多地方性实验，激活蕴含在群众中的改革力量，助推改革。
需要处理好的几个问题
坚持重点论、两点论和相对论。一要坚持重点论，突出“顶层设计”主导地位，防止改革被地方、部门、团体利益绑架。二要坚持两点论，强调以“顶层设计”为主，并不意味着“摸石过河”已失效，而是要不断赋予其新内涵、新功能和新角色，使其更好发挥作用。三要坚持相对论，不是所有改革都要顶层设计，同时顶层设计具有阶段性特征，在顶层设计和摸石过河之间，应存在一定的灵活度和调适空间。
顶层设计应有“时间表”的约束。较之以往，此轮改革任务更艰巨、实施难度更大，为防止改革拖延或落空，凡顶层设计都应设时间表。制定改革时间表应遵循三个原则：一是先易后难原则；二是最大瓶颈原则；三是最大公约数原则。难度大、共识小的改革，可适当拉长改革档期，反之则应缩短改革档期，根据不同情况规定时限，给改革施以刚性约束。
防止在新一轮“摸石过河”中出现过度竞争。在改革成为主流话语，出于政绩等各种因素，一些地方可能会展开盲目的摸石竞赛，甚至带来各种变相“争要政策”的地方性改革，或者出现虚夸实践效果的“虚假试验”。此类改革虽然打着改革的旗号，实则不敢触碰问题，也不愿意摸石头，应当避免。
（本文由上海社会科学院宣传部副部长张雪魁副研究员、经济所所长助理沈桂龙副研究员、中马所轩传树副研究员共同执笔，上海社会科学院院长王战教授、副院长黄仁伟研究员进行学术指导）
