因此，“外籍人才”概念的提出，不仅用于区分拥有中国国籍的出国留学人员及相应的海外人才引进，而且有其特定的立法与行政管理涵义。
在上海建设“四个中心”与现代化国际大都市进程中，外籍人才是不可或缺的国际化人才
，但在大力引进的同时，还需要规范管理，规避风险。
外籍人才队伍初步形成
自改革开放以来，为了缓解国内人才匮乏压力，缩小与西方发达国家的科技发展差距，中国一方面作出了派遣大批青年人才赴外留学的重要决策，另一方面，开启了引进外国专家的大门。尤其在教育、卫生、科技等领域，星星点点的外国专家成为了中国改革开放各条战线上的一道亮丽风景线。事实上，这也是当时中国外籍人才的主体。但随着外资企业来华投资规模的不断扩大，以及一部分出国留学人员取得外国国籍后再度来华（而不是回国）发展，加之在华外国留学生规模急剧扩大、学历层次逐步提高，中国的外籍人才队伍演化为三个部分：外国专家、一般性外籍专业技术人才、在华外国留学生。
就上海市而言，通过理顺管理体制、出台政策法规、拓展引进渠道、完善服务体系等，使外国专家队伍的集聚规模稳步扩大，近年来更是以每年10%以上的速度增长。20世纪90年代中期，上海便开始出现一批“洋打工”，如今已成为全国最大的“洋打工”集聚地，使上海市的劳动力市场较早呈现国际化的竞争态势。此外，上海市现有招收留学生单位共35家，其中有12所高校接受来华留学生的规模超过1000名。2010年，来沪留学生数量达到41433人，学历生比例不断提高，全市吸纳的外国留学生规模仅次于北京。总体来看，上海市的外籍人才队伍已经初步形成，并成为了国际人才高地建设的重要生力军。
尽管中国不是移民国家，但上海是典型的移民城市，有长达一个多世纪的国际移民传统，甚至一度成为远东最重要的国际移民中心。在汇集国内外文化精华的过程中，上海形成了相对浓厚的国际化文化传统，以及对外国移民的高度开放与包容。改革开放后，面向国际社会开放的移民传统在上海得到了传承与提升，上海的社会文化氛围等已经具备了在更大范围内实施技术移民政策的外部条件。
我们在2009年完成的一项大型社会调查结果显示，在填答“如果你在工作部门的主要竞争对手是外籍人士”这一问题时，超过78%的上海地区受访者表示“没有特殊感觉，希望公平竞争”。《经济学人》等各方面的调查结果均显示，上海是中国最适合外籍人士居住的城市之一。
引进思路要转变
经过长期的实践探索，上海已经形成了一整套关于外国专家引进、外国人在沪就业的法律法规及工作机制，积累了不少的成功经验，从而保证了外籍人才队伍的持续壮大，成为上海各行各业发展中的特殊生力军。如今，随着本土人才及海归人才队伍的同时壮大，三支队伍之间的互补关系已经迅速转变为激烈的竞争关系，上海城市发展对外籍人才的要求也随之发生了诸多变化。外籍人才引进作为全市人才引进工作中的一个组成部分，必须顺应上海市创新驱动、转型发展的需要，顺应“四个中心”和现代化国际大都市建设的需要，顺应人才市场公平竞争及公共服务均等化的需要。这就需要立足长远，转变思路，进行外籍人才引进的战略思考。
第一，外籍人才的公平引进问题。在改革开放前期，由于本土人才匮乏等诸多原因，外籍人才引进、尤其外国专家引进政策具有非常特殊的地位和作用。
如今，除了本土人才培养之外，上海市的人才引进工作至少包括四个组成部分：外省市人才引进、出国留学人员引进、港澳台专才引进、外籍人才引进。如前所述，外籍人才又可以进一步分类为外国专家、一般性外籍专业技术人才、在华（沪）外国留学生等。
因此，在上海市人才
配置市场化进程中，一方面，不同类型的外籍人才引进政策之间需要有序衔接，比如，驻沪外企中的外籍高管与《外国专家证》持有者的关系处理问题、留学签证向工作签证的过渡问题等，在不同类型的外籍人才之间形成更为公平、开放的引进政策；另一方面，必须恪守国民待遇标准，提高外籍人才引进政策与其他类型人才引进政策之间的关联性，消除或避免潜在的超国民待遇。相应的，需要对工作机制进行有序整合。
第二，外籍人才引进的国际趋势辨别问题。近年来，随着经济知识化进程的加快，不仅西方发达国家继续完善技术移民政策，竭力保持在全球知识转移中的优势地位，很多非传统移民国家（如：德国、日本）及新兴经济体也加快了技术移民政策转型步伐，甚至通过放松国籍政策延揽外籍人才，通常是本族裔的外籍人才，以印度的“一个半国籍”最具代表性。欧美地区的少数海外华侨华人也顺势炒作中国的国籍政策，公然将人才引进与“双重国籍”问题拴在一起，似乎中国的国籍政策制约了外籍人才引进，或者似乎各国调整国籍政策的主要目的都是为了引进人才，并在中国国内媒体及学术界造成了一定程度的误导。事实上，欧美地区国籍政策调整主要与区域一体化相关，原苏东地区国籍政策调整主要与处理历史遗留问题（跨界居住）有关，加勒比、南太平洋的某些小国甚至出现了变卖国籍换取资金的现象，真实目的远非“引进人才、发展经济科技”所能涵盖。这就意味着中国、包括上海地区的技术移民制度设计必须将居留权限与国籍从属有效分离，恪守单一国籍政策，避免陷入西方移民社会的国家学说误区。
第三，全球经济波动与“人才抄底”问题。自国际金融危机以来，国内媒体及学术界不时传出“抄底人才”的呼声，上海最早进行了抄底尝试。纵观近代西方经济史，较为成功的大规模人才抄底有三次：英国在工业革命初期接纳为了躲避欧洲大陆战乱的大批工匠，前苏联在西方“大萧条”时期顺势吸纳大量失业的西方工程师及技术工人，美国在二战末期将德国等的尖端科学家空运至美国。
随着中国和平崛起进程的加快，在国际人才流动中的长期被动局面逐渐扭转，但在紧抓全球经济波动的历史契机的同时，必须超越带有短期操作甚至炒作嫌疑的“抄底”思路，放眼全球，立足长远，“谨防炒作、谨慎抄底”，具体而言：一是不能过度宣传为国家（政府）行为，必须主要是市场行为；二是必须以实体经济部门的专业技术人才为主；三是必须以华裔为主。
第四，外籍人才的规范管理问题。外国专家管理最为完善，已经形成了较为完整的管理与服务网络。但随着外籍人才结构的复杂化，如何促进外籍人才有序融入经济社会发展洪流及社会生活，提高这一群体的文化认同（认知）与社会融入程度，同时确保这一群体发挥积极的建设性作用，成为了现有管理体制创新的重要内容。
长期以来，国家及地方政府对于外国专家实施了集中居住的政策，但随着外籍人才的日益增多及类型多样化，如今已经有大批外籍人才处于相对自由、分散的居住状态，并将对基层社区管理形成考验。同时，我们在调查过程中发现，少数出国留学人员取得外国国籍后，以外籍华人身份入选国家或上海市“千人计划”，并举家迁往中国，随即提出放弃外国国籍、恢复中国国籍，在实际操作过程中面临着一些困难。在近来备受关注的“三非”现象中，也不乏外籍人才的踪迹，尤其是外国留学生非法打工、学成后非法滞留的现象较为突出。
政策突破口来自三方面
国际人才高地建设是一项极其复杂的系统工程，我们在长期的实证调查及理论研究中发现，上海市外籍人才引进可以率先在以下几方面进行探索和突破：
一是需要尽快实现外籍人才引进政策的全覆盖。外籍人才引进政策理应涵盖所有有意愿的外籍人才，当前仍有一部分外籍人才未能纳入上海市的外籍人才引进政策范围。尽管上海市有关部门在留学生兼职等方面进行了弹性政策探索，但延揽外国留学生中的高层次人才问题远未纳入政策设计范畴，外国留学生如约完成学业后原则上必须按时离境，以至于只有外国留学生教育市场，没有外国留学人才市场，这与发达国家及新兴经济体的通行做法有所背离。随着全球化、信息化、经济知识化进程的推进，人才的国际流动与全球人才大争夺不可避免，不仅传统移民国家进一步放宽了技术移民政策，德国、日本等也开始执行更为积极的技术移民政策，努力集聚世界范围内的优质人力资本，最引人注意的就是设法留住优秀的外国留学生。2008年国际金融危机以来，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等传统移民国家纷纷减少了技术移民配额，唯独放宽了外国留学生申请工作签证的限制，值得引起高度重视。
二是需要积极探索技术移民制度。在外籍人才规模不大、结构单一的发展阶段，可以主要借助于政策安排处理相关事宜，主要集中在入出境便利、从业许可、薪资待遇和社会保障等四个方面。为此，上海市专门制定实施了《上海市居住证》政策，对符合条件的外籍人才等境外人士颁发《上海市居住证》B证，这是中国最早、也是迄今唯一的地方性“绿卡”。2009年以来，在国家公安部的授权和支持下，上海在浦东新区设立了“技术移民窗口”，为外籍人士出入境及来沪定居、就业等提供配套服务，进一步便利了外籍人才的来沪安排。但随着外籍人才规模的持续扩大，内部结构趋于复杂，各种问题不断衍生，这就需要在充分借鉴传统移民国家技术移民制度设计经验、辨别当前各国调整技术移民政策的相关举措的基础上，深入调查研究外籍人才的居留需求与政策期许，积极探索包括技术移民担保、技术移民配额、申请资格评估、直系亲属随迁等内容的技术移民制度体系，为各类外籍人才引进提供公平、开放、灵活的制度化通道。
三是强化外籍人才引进的风险防范与预警机制建设。中国毕竟不是移民国家，外籍人才引进工作不仅涉及迁移目的地与迁移者之间的权利与义务问题，而且牵涉到迁入国与迁出国之间的法律责任问题，以及外籍人才自身与迁出国之间的法律责任问题。同时，外籍人才的永久居留问题不仅仅是人才引进问题，还涉及引进之后如何规范管理的问题，上海市在积极探索技术移民制度的过程中，需要从地方中长期发展战略目标和经济科技发展的阶段性需求出发，从中国现有法律体系及上位法依据出发，从中国社会文化（尤其海派文化）特质及和谐劳动关系的角度出发，对外籍人才引进进行较为全面客观的风险评估，主要包括三个方面：政治与战略安全维度的风险评估，就业竞争与经济安全维度的风险评估，文化认同（认知）与社会融入维度的风险评估。如果片面强调人才
的短缺，忽视了外籍人才群体的国别特征及潜在的引进风险，从中长期来看，难免会带来一系列的消极后果，甚至诱发政治后患，中东、北非事件中隐约出现的外籍人士身影足以引起高度警惕。
在2020年前后初步建成国际经济、金融、贸易及航运中心，是上海市现代化建设的战略目标。“四个中心”的一个突出共性就是国际性，与“四个中心”建设相匹配的现代化国际大都市建设更是具有人文、社会层面的国际性。“四个中心”和现代化国际大都市共同构建了未来的世界城市—上海，外籍人才引进与规范管理是实现这一战略目标的重要环节。这就要求直面新问题、新挑战，进一步拓宽视野，拓展思路，提高认识，大胆探索。
（作者系上海社会科学院信息研究所副研究员、经济学博士后，专门从事跨国人才流动问题研究）
来源：《东方早报》2012-06-26“上海经济评论”版