李农《信息化评估理论方法的比较研究》

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1 引言

社会信息化评估产生于1960年代；但现代信息技术的进一步发展和广泛应用改变着人们对信息化评估的最初认识。向应用性的发展是当前评估理论的基本取向。相关研究以社会发展为中心，围绕“IT（ICT）”主题，演绎出多角度、分领域的评估方法，如e-readiness、Infostates^[1]等；对此，国内的相关研究则将这些评估或测度都纳入“信息化评估”的范畴。本文讨论的主题，主要是国内外信息化评估理论与方法的发展及其比较，即也包含国际上与IT或ICT相关的评估。

2 评估理论与方法的发展过程

1950年代至1990年代初中期是信息化评估理论与方法发展的早期阶段。这一时期关于信息社会的理解，主要来自发达国家后工业化社会特征的认识，“知识”、“科学技术”、“信息”是刻画社会发展特征的可选择因素，已有研究将视点集中在“信息”，提出了社会信息化的观点，进而运用“科学方法”来定量分析这些问题。

1990年代中期以后，信息技术革命和互联网的发展导致社会信息化呈现新的发展特点与趋势，信息化发展对经济社会越来越广泛而深入的影响对信息化评估产生了新的需求，推动了信息化评估理论研究的深入与方法的改进。

2.1 国外早期的研究

2.1.1信息化与信息化评估的由来

1956年美国从事技术、管理和事务工作的白领工人的数量超过了蓝领工人，丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）^[2]认为这是“后工业社会(Post – industrial Society)”的开始，以后，这又被人们视为工业经济转向信息经济（知识经济）的开始。1962年，马克.卢普分析了美国的知识产业和分布^[3]。1977年，马克.波拉特(M.Porat)完善了马克.卢普的知识产业概念^[4]，提出四产业划分法，创立了一套经济核算体系，并对美国1967年的信息产业、产值和劳动进行了测算。在日本，梅棹忠夫于1960年提出日本已进入了“信息产业”社会，并认为需要用一种类似恩格尔系数的指标（即信息消费在家庭预算中的比例）^[5]从某个角度反映社会发展的水平；稍后，林次郎[2]提出工业社会之后就是“信息社会”；日本电讯与经济研究所等采纳了梅棹忠夫的建议，用“信息化指数”(RITE)模型[3] 测算日本46个县的信息化程度。1980年，日本计算机应用所所长Yonesji Masuda将信息社会的概念推向国际社会^[6]。“信息化”、“信息社会”和“信息化评估”等一些初步的概念和理论方法基本建立，在评估领域，形成了以日本的RITE为代表的综合指数评估方法和以（美国）波拉特方法为基础的生产要素测度法等两种主要的方法。

2.1.2 国外信息化评估的发展

1993年，美国提出了《国家信息基础行动实施纲领》（NII[4]），在全球掀起一股信息化基础设施建设的热潮，“信息高速公路”建设成为全球关注的热点，尤其是发达国家，竞相投资建设，这种现象在进入“新千年”时达到高潮。一个明显的例子，在进入新世纪前后的国际互联网络的互通带宽增长迅猛，各大洲每年的联通带宽都成倍增长，导致世界的总体发展水平也成倍增长，以发达国家的发展最为显著。如，根据2004年世界各洲国际互联网联接带宽情况比较，北美与欧洲的带宽已远远超过其它各洲的联接带宽。这自然引出对社会发展评估的需求，产生这一结果的原因，除了原有的基础情况的差异外，信息化基础设施建设需要大量资金投入是一个重要因素。显然，自1990年代中期开始的这一波信息基础设施高投入建设是从发达国家“引爆”的，而这么大量的资金投入无论对那一国都是需要论证的，社会信息化发展评估自然成为全社会关注的问题。

1995年，国际电信联盟向以“信息社会”为主题的西方七国集团部长会议提出一套评价信息化发展现状的指标体系[5]；同年，韩国推出了“信息化指数”评估体系^[7]，加拿大也提出了本国新的信息技术和电信分类法。1996年，Mosaic Group[6] 从防务的视角提出了一套评估IT能力（IT capability）的方法，1998年又从IT发展的视角提出了一套评估全球互联网扩散的方法。美国国际数据公司（IDC）也提出了一种“信息社会指数”^[8]。2000年，McConnell International从商业的视角提出了一套电子准备度[7]的评估方法。英国的EIU[8]也从商业的视角提出了一套电子就绪度的评估方法。2001年，ITU推出了接入指数[9]评估方法。2002年，哈佛大学国际发展中心(CID)[10]与世界经济论坛（WEF）推出了信息与通信技术的应用现状和发展潜力的综合评估；联合国贸易与发展会议（UNCTAD）从技术发展的视角提出了一套评估ICT扩散的方法[11]；澳大利亚信息经济办公室也推出了“信息经济办公室指数”；英国电子专员办公室和INSEAD商学院合作，制定了电子经济评估体系；俄罗斯联邦政府对国内89个联邦主体的信息化建设也进行评估。2003年日本在IT战略本部[12]之下，设立了专门评价调查委员会，2005年日本总务省重新开展了“日本ICT基础建设国际评估[13]”。

此外，世界银行以1999~2001年的数据为基础，提出了一套测度“知识经济”的指标体系[14]，信息基础设施的发展水平是其中一个重要组成。到2004年，至少已有俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、牙买加、约旦、印度和拉丁美洲等国家和地区推出过e-Readiness的评估。 近几年，韩国、日本和芬兰等国政府也发布了信息化发展的白皮书，其中就有相关的信息化指标评估。

从许多国家的政府机构、咨询公司和国际组织纷纷参与的势头看，信息化评估已不是单纯的学术研究，而成为政府或国际经济合作组织制定长期发展规划的一项重要工作。这反映了信息技术革命推动了社会需求的变化，人们对评估的认识和目的也因社会需求的上升而发生了巨大的变化，关注的重点从“信息”转移到了与信息技术应用更加密切的“信息网络”，从已有的发展水平比较转移到关注未来的社会发展趋势。

2.2 国内的研究

国内较早的研究首先是1986年12月“首届中国信息化问题学术讨论会”提供的相关研究报告（邹家澶、刘红纂和郭沪玲等^[9]）。

从总体上看，国内主要是应用综合指数与波拉特等方法来比较国内信息化的发展水平与国际发达国家的差距，也有从“信息经济”的宏、微观视角来划分研究领域，将信息化评估界定为“信息宏观测度”的范畴^[10]。所以，国内的研究是从综合指数与宏观测度这两个方面展开的，但从研究的时间和人数上分析，综合指数研究居多。

2.2.1 国内综合指数的研究

综合指数方法主要有三部分内容，即建立指标体系的方式、指标数据标准化处理方法和综合指数测算的定权方法。国内的研究主要集中在第一和第三两个方面。

建立指标体系的方式，国内的研究主要以日本的RITE为基模，根据国内指标数据的可采集性为依据，建立综合指数的指标系。从已有的成果分析，国内学者的研究是以评估指标为重点。

国内研究的另一个方面是对测算模型的方法研究。如，2001年，滕勇等用灰色测度法^[11]；2002年，耿兴荣等用主成分析法对全国30 个省(不包括西藏、台湾、香港和澳门) 的信息化水平进行评价^[12] ；2003年，杨少军等用神经网络算法对北京、山东、内蒙古、贵州及全国平均的信息化水平来进行了比较^[13] 。这是用不同算法确定测算模型权重的研究；值得注意的是，这些方法的评估结果都以综合评分法的结果为比对标准；研究结果表明，无论是主成分分析还是神经网络算法等，最终的排序与专家赋权的综合评分方法基本一致。国家统计局在“中国信息化水平测算与比较研究”和“中国信息能力研究”中比较了多元统计分析法中的主成分分析法与综合评分法，认为两种方法测算的排序结果大同小异^[14]。

2.2.2 国内信息化评估的变化

国际的变化显然也影响到国内，对信息化关注的视点在变化。1997年，国务院信息化工作领导小组在全国信息化工作会议上第一次提出国家信息化的概念。1998年，国家自然科学和社会科学基金分别资助了“信息产业对竞争力和经济增长影响的机制与模式研究” [15]和“信息化实现经济效益的机制与模式研究” [16]两个项目。2001年，在国家统计局多年研究的基础上，信息产业部会同国家多部委推出了我国的“国家信息化指标构成方案”[17]，同时也获得国家自然科学基金资助，设立了“中国信息化评价体系与监测支持系统研究” [18]项目。2002年7月，在邯郸召开的“全国城市信息化工作座谈会”上，信息产业部在推出城市信息化建设与管理等措施的同时也推出了“中国城市信息化指标体系方案” [19]。国家统计局在“十五”以后，为了适应新发展，在第一套指标的基础上又研制了新的信息化评价总指数^[15] 。这一阶段国内的一个明显变化是政府部门的介入，对信息化的评估也从学术性问题上升为社会和政府所关注的热点问题。

当然，还有许多研究机构进行理论上的探索，如南京大学一直就社会信息化进程的测度方法开展研究[20]；2005年，郑建明[21]从社会信息化测度的逻辑分析开始重新审视信息化评估方法的基础性理论，万里鹏^[16] 也从方法论角度讨论了信息化评估基本问题；何伟^[17]对我国工业行业信息化发展水平开展了评估研究[22]。从总体上看，国家统计局国际统计信息中心是长期从事国家层面的信息化评估研究工作，从“九五”到“十一五”，在政府制定国民经济与社会发展计划和规划时都肩负着信息化发展方向的重大课题研究任务，为政府决策服务。2006年，在制定我国国民经济和社会发展信息化“十一五”规划时，又提出了信息化发展指数（IDI[23]），比较了我国与世界其它地区主要国家的信息化发展水平^[18]。

3 评估理论与方法的比较

斯克里文在总结评估的方法论时认为：评估主要是对某一事物的品质、价值和效益的感知^[19]。从系统论的角度来看，评估是对某一对象的价值或品质的系统估算。也有将评估定义为系统的获取和估价某一对象的信息并为其提供有用的反馈[24]。OECD对评估的界定是：系统和客观地评价一个正在实施的或已完成的项目、计划或政策，包括其设计、实施和结果。评估的目的就是确定目标的相关性和相应的完成情况、效率、效果、影响和可持续性。评估应提供可靠的、有用的信息，使获得的经验教训与援助者和受援助者双方的决策过程结合起来^[20]。因此，评估是一种具有社会功能的工作（活动），这种功能在一定程度上又受社会发展需求的影响，特别是对“社会信息化”这种具有社会系统复杂性的宏观性问题，产生不同的评估方法原因很多，但关键是人们对认识这一问题的视角和评估的目的。

3.1 评估视角和目的的关系

从1965年日本的RITE指数，到2006年ITU的DOI [25]指数，人们对社会信息化评估的认识与目的在变化。现代信息技术的发展是推动这种变化的主要因素，信息技术的发展不仅改变了人们的生活方式，更重要的是提高了社会生产力，推动了社会经济的高增长，从而引起社会各界的广泛关注，但最初的研究是从社会学家开始的。

3.1.1 早期的视角和目的

当社会学家发现社会发展形态上的特征时是从自我认识的理性出发来解析“信息化评估”的问题。显然，当社会发展导致“恩格尔系数”递减时必然有其它的消费呈结构性增长，而“信息消费[26]”的增长自然会引起人们的关注，将研究的视角落在“信息”之上，并用“信息化”的概念来描述是一种自然的逻辑结果。但要从量化的角度来显示这种结果并没有非常“自然”的方法。所以，这种以刻画社会发展特征为目的的测度一开始就有许多探索方式，如日本曾一度调查其“信息流动”的总量，并通过核算其每公里的传输成本和总量关系来评价社会信息化发展程度[27]，后经过RITE等机构的改进，具体评估将注意力从抽象的“信息”落实到与之相关的“工具”、“载体”等可测度“集”上。当然，波拉特是从另一角度来观察这种社会发展特征。由于研究的目的是对社会发展的阶段性特征进行标记，不同的研究者从不同的视角可以构建出不同的“坐标系”。所以，后来有类似于RITE的简洁型评估方法，也有类似于IUP的复杂型评估模型^[21]。但研究的视角从总体上说是对现实社会工业化后，社会的一些结构性特征[28]与各自所界定的“信息化”的关系探索。这一时期，人们还没有将社会的发展与信息技术的发展紧密结合，只是用“信息”、“知识”等内在的相关属性和一些外在关联的因素分析讨论社会发展与“信息”的关系。所以早期研究的视角是观察社会发展的“信息”特征与社会发展的关系，评估目的是通过量化显示社会的“信息”特征来反映社会发展水平与信息化的关系。对社会“信息”特征的归纳，不同学科又有不同方法，如日本的RITE模型，明显带有技术背景的影子，其综合指标体系中突出了“信息”和“信息传输技术”等因素，其综合指数是由：信息量、信息装备率、通信主体水平和信息系数[29]等4部分组成，显然指标水平的高低与信息技术应用有强正相关性。而马克卢普和波拉特是从产业经济学的视角来分析社会的“信息”特征，通过将过于抽象的“知识”用相对具体的“信息”、“信息部门”和“信息产业”来替代，测算出与“信息”要素相对应的产出，从形式看与RITE模型完全不同，但分析的结果也是要反映社会信息化程度的高低。另外，从联合国的IUP模型到日本的“信息流动调查法”等，都可以看到人们从不同的视角来诠释社会的“信息”特征。可以说，早期国外的研究是从各自认识的理性出发来考虑社会发展中的“信息”特征问题，从方法论上分析都带有“本原”性探索的痕迹。

国内在早期的研究是以引进为主。由于国内当时的工业化并不发达，对于发达国家中所出现的“后工业化”社会特征难以观察，所以研究的基础并不是建立在考察我国社会发展自身的特点上，而是引进国外 “信息化”相关的理论与方法。特别是对信息化评估的研究，以借鉴国际方法为主。所以评估的视角是移植国际模式，仅在具体方法的可操作性上，作适合我国国情的变化。国内早期评估的主要目的是比较我国与发达国家在信息化发展水平的差距，以便于我们在发展中的战略定位和寻找最优发展策略。

早期评估的主要目的有两个，一是用定量分析的方法来研究社会发展的特征或水平与社会生产、生活中的“信息”、“信息传播”以及“信息技术”间的关系。二是通过对不同经济体或地区等对象的横向比较，以判断被评估对象社会发展的相对水平。

3.1.2 信息技术革命对评估视角与目的的影响

从1992年， Mosaic浏览器等技术的突破使因特网呈爆炸性增长^[22]，到1990年代中后期信息高速公路的建设，使人们认识到信息技术革命已到来并将深刻影响人类今后的社会生活^[23]。1999年，John Naisbitt在其《高科技.高智慧》[30]的论著中，从新的视角演绎了社会发展的大趋势，高科技成为社会发展的“核动力”，而ICT（IT）成为许多国家发展高科技的主角，并被认为是推动社会经济增长的主要引擎。2000年，Aharon Kellerman[31]归纳了信息社会发展的三个阶段^[24]，认为21世纪，信息技术在社会经济各领域的渗透将改变“信息”在社会经济中的地位成为社会发展的主导力量。2005年，Orbicom[32]在世界信息社会峰会（WSIS）上推出了“信息社会的测度”论题[33]，也从一个新视角来评估一个国家或地区的信息化水平——INFOSTATE（= Infodensity + Info-use ），在其图解中可以看到信息化（INFOSTATE）已成为一个国家或地区经济的核心。

所以，在信息技术革命的作用下，人们关注的重点已从“信息”转移到“信息技术”，甚至更具体的网络建设上，而研究的目的也从寻找社会发展的“信息”特征，转变到直接关注与信息通信技术相关的如移动通信、互联网络和宽带等社会应用的发展上。许多国际评估就直接用“ICT基础设施”、“信息经济指数”、“e~readiness”、DAI、DOI和Infostates等中微观层次的评估来替代宏观性的信息化评估，从方法论上分析避开了“本原”性的认识方式，更多转向适合社会所需的应用性探索。

进入21世纪，国内尽管沿用信息化的概念来反映信息技术革命所带来的新技术、新时代和新机遇，但其内涵已有质的变化。1997年，政府提出了国家信息化的概念，将社会信息化问题提升到国民经济与社会信息化的高度，并明确要以“信息化带动工业化”。显然这已是从发展的视角来考虑信息化。评估的目的自然有相应的改变，最明显的现象是政府对信息化评估的关注度大幅提高，反映出信息化评估对社会未来发展战略制定的“咨询价值”。

3.2 综合指标评估方法的比较

由于对信息化评估视角的变化，导致评估研究转向以应用为主导，社会所需求的“评估方法”也突出了“可操作性”和“可比性”，因为政府的主要目的是为“拓展市场”、“利用后发优势”和“拉动经济增长”等战略和对策的研究。所以，综合指标评估法逐渐成为信息化评估的主流方法。显然，与波拉特方法相比较，综合指标评估方法更能直观反映被评估对象在信息技术应用发展上的水平，同时，还可以分领域诊断社会发展的综合水平，为政府的发展战略和长期发展规划提供决策支持。综合指数是综合性评估方法中的主要方法，其核心理论由三部分构成，一是评估指标，二是指标的数据处理方法，三是综合指数的测算模型。从国际与国内评估的具体方法看，不同的评估都有自己的特点。

综合指标评估的关键是建立一个评估的“指标系”，建立的方式与评估的视角和目的密切相关，是人们分解解析信息化的评价标杆，对评估结果起主导作用。从已有的案例分析，指标系的组成由结构和评价标准两部分。结构是评估人对信息化的系统认识，这种认识与评估聚焦的主题相关联，形式上指标系的结构一般分2~3层次（即有一~三级指标），底层是具体的评价性指标，而上层是对“信息化”或信息化的某一领域的一种系统分解。40年来国际上几个具有典型意义的评估指标系情况，从它们的聚焦和领域分解，可以看到信息化评估的发展过程。

很明显，指标系的建立与评估目标以及对信息的认识视角有直接关系，不同发展阶段人们对社会信息化关注的焦点是不同的，而设定具体的评价指标与评估人（机构）有关，如ITU是以电信、通讯等技术统计指标为重点，而联合国以及国际其它经济、社会研究机构偏爱从更广的社会复杂系统入手。主观性评价标准的差异度较大。

对于评价指标的争议是很难避免的，如以ITU的三套指标为例，在所涉及的22个具体指标被分别纳入到三个不同的评估指标系中，其中的原因可以从评估视角和目的来解释，但难以证伪，我们只能根据ITU这一机构的权威性来判断评估结果的价值和可参考性。另一方面，如果我们默认ITU的权威性就可以从指标的功能上来释义，如：DAI是关注接入问题、DOI是关注市场机会、而MID是注重社会发展的综合能力。显然这种释义是依赖于“专家”的经验，可以说信息化评估中在许多问题上要依赖专家的视角和经验来定义评估“标准”，当然还有一个重要原因是ITU掌握这些指标的统计数据，反映出 和可操作性对评估的影响力，因为不同类型的指标还决定了指标数据的采集方式和成本。

万里鹏^[16]等从“社会信息化概念”的视角来分析评估理论与方法的测度逻辑，其核心问题也是评估的指标系构建基础是什么。从“本原”的方法论分析，评估指标系是确定评估的一种标准（或测度定义），但在构建这一标准与人们认识的价值观密切相关。规范的案例当属数学的“测度标准”问题。勒贝格测度是策墨罗选择公理下的一种经典测度，然而实数集上仍存在许多‘勒贝格不可测’的数集。当然我们可重新定义数集的“测度”，以保证数集都可测。但这种测度可能就会失去一些数学的基本属性而变得过于“平凡”，其“应用性”的价值也可能变得不大了，因为，“勒贝格测度”的意义更多是在于“勒贝格积分”的意义。以此类推，评估指标系的建立对信息化评估而言无疑就是一种“测度”定义，所以，在信息化综合性评估指标系的构建上注重类似于“勒贝格积分意义”上的应用价值可能是我们解决问题的捷径。如果我们脱离现实的社会需求而从纯认识的理性上来构建测度标准，就可能造出那种理想而平凡的测度标准，尤其是对“社会信息化”这样一个本身的概念就是动态不确定的问题，其复杂程度比较之单纯的“数集”，更是不可言喻。当然，面对应用的求解结果本身的科学性与实用性是非常容易受到质疑，所以应该注重基础性的信息化评估指标统计体系的建设，这是做好评估的根本。

3.3 当前的评估

3.3.1 评估的新视角

2007年4月，EIU又发布了新一年度的e-readiness评估报告，最明显的变化就显示在封面上，注释了本年度评估关注的焦点是“增长的势头”（Raising the bar）。从信息化发展先进的国家和地区看（前20名），今年上升最快的是亚洲地区，中国也上升了1名^[25]。

自然，评估结果的变化与评估的模型方法有直接的关系，而方法模型的修正是源自人们视角的变化。近几年，日本和韩国已将“信息化”提到一个无所不在的高度（Ubiquitous），其发展战略也从e—视角提到u—视角的高度[34]。而欧盟、新加坡等，也从原来的e-everything发展到现在的i-everything。因此，人们对社会信息化发展又有新思维和新视角，更加关注在社会信息化发展中的新技术应用与新市场发展。如，EIU在其报告中对新一代评估模型的释义[35]强调了模型应对“两新”的变化；2006年12月，国际电信联合会（ITU）在香港发布的DOI指数也关注了新技术的市场机会。人们已认识到，决定社会信息化发展水平的是现代信息技术应用渗透的程度，而信息技术的应用发展不仅仅是一个新技术问题，还有市场因素，甚至已有人将视线从“ICT”扩展到“TIMES”新市场[36]。

3.3.2 评估的新特征

当前评估，从方法体系上看变化不大，理论框架与评估流程基本保持综合评估的基本模式。但具体的评估标准有变化，如EIU 2007年与2006年的评估在指标系和权重分配上变化很大，反映出当前评估对信息新技术、新市场的敏感性，评估更多是围绕未来的发展来设计。

无论是国际还是国内，当前评估的一个明显现象是掌握信息 的机构成为评估的主导力量，如ITU、国家统计局等，这也反映了评估对指标数据的依赖性被强化。从理性认识分析，信息化是一个系统的社会发展问题，其应用的复杂性涉及社会多层次问题，而且技术的发展还将不断地冲击人们使用信息技术的习惯于与方式，这使得具体的指标所反映的问题有一定的时效性。所以，建立一套系统的信息化指标集是有利于信息化评估的。目前，国际电信联合会和欧盟等组织已分别提出了ICT核心指标和标杆指标（Benchmarking Index），这对提高这些组织评估的权威性起相当重要的作用。

4 结语

信息化评估是社会发展的产物。早期的评估是围绕社会发展与“信息”的关系，人们从认识的理性出发，归纳、解析社会发展与“信息”的内在联系，并用量化方式，测度社会生产与活动中“信息”及其“传输”对社会发展的作用和影响，其理论方法有从社会学出发，也有用经济学方法来解题，目的是对社会发展的现状给出一种评价，以量化显示不同社会发展阶段的结构性特征。信息技术革命后的评估，是围绕社会发展与“信息技术与应用”的关系，人们更多是关注信息技术对社会发展的影响，直接从信息社会发展趋势和信息技术与应用发展的需求出发来“设计信息化评估”，将信息化评估从学术性研究向社会应用实践提升，参与者也扩大到政府、组织和商业机构等，评估的主要目的是诊断社会发展中所存在的问题，为实现“信息社会”发展的战略目标研究对策。

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