目前国内关于政府信息公开的成果中，大多数都是从政治、法律等角度出发开展研究的。然而，我们也必须看出，政府信息公开是一项长期的复杂工程，要维护这样一个系统的持久运转，它除了应具有政治、法律上的正当性和合法性之外，还必须有经济上的合理性。有学者曾指出[1]，对于一个长期运行的业务系统而言，经济学上的合理性是生存的基础，经济学讲究以较少的
消耗来争取更多的社会与经济效率，而一个得不偿失的系统是不可能长久生存的。因此，从经济学角度来研究政府信息公开的成本与效用是很有必要的。
1． 政府信息公开的“成本—效用”模型
1.1边际成本与边际效用
（1）边际成本
政府部门公开信息是需要成本的，无论是采用人工方式进行公开，还是通过免费出版物、网站等方式来进行公开，都需要占用政府工作人员的时间，还需要印刷出版物、购买网站设备。这里假定每公开一件信息，政府工作人员需要花费同样的时间来回答民众的电话，或者将这件信息进行编辑并放上政府网站上去。与这些时间相对应的政府员工工资支出为C，即假定政府信息公开的边际成本Mc不变。
（2）边际效用
由于每个人或每个社会群体通常会更关注某一领域的信息，而一般不会对所有领域的信息都有同样兴趣。例如老人和残疾人会十分关注与社会救济制度有关的信息，而企业界人士则可能对这部分信息的兴趣不大，他们会强烈要求政府的经济信息更加透明。换言之，对某个人、某个团体以及于全社会而言，不同信息的效用是有差别的。因此，可以假定随着信息公开数量的增加，信息公开的边际效用Mp递减，也就是其边际曲线向下倾斜。
1.2成本—效用模型
根据以上对成本与效用的分析，可以建立如下图所示的政府信息公开的成本—效用模型（见图1-1）：
上图中x轴表示信息公开的数量q，y轴表示信息公开的边际成本和边际效用。从上图中可以看出，Mc与Mp交汇于D点，在这一点，政府以等于信息公开边际成本的价格向社会提供数量为Q的信息，可以达到社会效用的帕累托最优状态，市民从中获得了相当于三角形CDE面积的消费者剩余。
许多人认为政府信息是全社会的公有财产，应当由政府免费提供。但从上图中可以看出，如果政府不收取任何费用，则公开信息数量将达到Mp与横坐标的交点Q*，也就是公开政府掌握的所有信息。但是，在Q与Q*的信息的社会效用低于公开这些信息的成本。如果它们仍然被公开的话，将导致数量相当于三角形DBQ*面积的社会净损失。可见，这种做法违背了社会效用最优原则，是不合理的。事实上，从国内已公布政府信息公开条例的城市（如上海[2]、广州[3]）的做法来看，除了那些在网上主动公开的信息之外，其它依申请公开的信息基本上都需要按公开边际成本价格（主要包括信息检索费用、复印费用等）来向市民收取一定费用。
另外从上图中可以看出，由于政府是以边际成本价格来公开信息，因此在信息公开过程中政府尽管收取了费用，但并没有从中获取额外的利润。在这种情况下，政府将无法收回为实现信息公开而投入的固定成本（如工作人员的办公室、建设政府网站的费用等等），这部分支出只能由政府利用公共资金来进行弥补。
1.3 收费成本
以上在对政府信息公开的分析中都假设了一个前提，即政府对信息公开的收费是没有成本的。然而实际情况通常并非如此，无论是收费价格的制定还是向市民收取费用的过程本身都是有成本的。例如，政府为了向申请信息公开的市民收取费用，需要花费额外的时间（比如研究信息公开的成本、举行价格听证会等）来制定价格方案，同时还需要购置必要的收费设施（如收款机、在线支付系统等），另外每一件信息的收费过程也会占用政府工作人员和市民一些额外时间。
如上所述，政府信息公开过程中如果完全不收费，将会导致许多边际效用小于边际公开成本的信息也被公开，从而带来社会净损失。然而，如果收费的话，由于定价与收费成本的存在，导致边际成本的上升，同样也会导致新的社会净损失。在这种情况下，政府应当比较收费和不收费带来的社会效用净损失，以决定是否应当向市民收取费用。
在下图（见图1-2）中，Mc`表示存在收费成本情况下的边际成本曲线，其中C` - C就是每件信息的收费成本。当边际成本从Mc上移到了Mc`之后，信息公开的数量在Q`形成了新的市场均衡，同时市民损失了相当于梯形CC`D`D面积的消费者剩余。
因此，政府到底是否应该对信息公开收费，取决于CC`D`D和DQ*B的大小。如果CC`D`D大于DQ*B，即收费导致的消费者剩余损失更大，则收费显然就是不合理的了，反之则应当收费。而CC`D`D与DQ*B之间孰大孰小，取决于两个因素：一是政府信息公开的边际成本（不含收费的边际成本），二是政府信息公开的需求弹性。图1-3和图1-4分别说明了不同信息公开边际成本和不同信息需求弹性下，收费引起的消费者剩余损失和不收费引起的社会净损失的变化情况。
从图1-3中可以看出，当信息公开的边际成本从Mc降低到Mc1时，收费引起的消费者剩余损失由CC`D`D增加到C
同样从图1-4中可以看出，当信息需求的弹性增加时（边际效用曲线由Mp变成Mp1），收费引起的消费者剩余损失由CC`D`D减少到CC`D`1D；而不收费带来的社会净损失由DQ*B增加为DQ1B1。
综上所述，信息公开的成本越低，信息的需求弹性越小，收费带来的消费者剩余损失越大，而不收费带来的社会净损失越小，不收费比收费更加合理。因此，对那些需求弹性小而公开边际成本低的信息，比如那些与广大市民利益密切相关的常规信息（如政府规章政策、社会经济发展规划、政府机构设置等等），政府应当进行免费公开；对其它信息，则仍宜采取收取成本费的方式进行公开。而且随着社会的发展和技术的进步，市民将对更多的政府信息产生更强烈的需求（这意味着市民的信息需求刚性增加），而通过采用更先进的技术可以有效降低信息公开的边际成本，因此可以预见以后政府免费公开的信息将不断增多。
2． 政府垄断与信息寻租
据估计，我国的社会信息
有80%以上掌握在政府手中[4]，这事实上已形成了政府对社会信息
的垄断。如果信息公开的法规和体制不完善，有关政府部门和人员就有可能会利用政府对信息的垄断来谋取不正当利益，产生所谓的信息寻租现象。
2.1信息寻租的产生
图2-1演示了政府信息垄断条件下的成本效益模型。在一个充分竞争的环境中，信息公开的成本效益曲线将在D点相交，形成符合社会效用最优的市场均衡。然而，如果政府垄断了社会信息
，而法规体制又不够完善以至有关部门和人员有机会从中谋利，这些部门和人员将不会根据信息公开的边际成本来向市民收取费用，而是根据利润最大化的原则，将收费价格抬高至Cm，以获取更多的额外收益，这就是政府信息公开中的信息寻租现象。
在出现信息寻租之后，用户从政府中获取信息的成本将从信息公开的边际成本C增加到Cm，换言之，用户为获取某件信息必须向有关部门和人员支付额外的租金Cm - C。
2.2利益寻租对政府信息公开的影响
从图2-1中可以看出，在边际成本曲线由Mc上移到Mcm之后，信息公开的数量从Q变为Qr，显然Qr位于Q的左边，这意味着政府公开的信息减少了，从Qr到Q之间的信息尽管其边际效用大于其公开的边际成本，但由于信息寻租的存在，这部分信息未被公开。在这一过程中，市民损失了数量相当于梯形CDDmCm面积的消费者剩余，其中数量相当于四方形CBDmCm面积的消费者剩余被转移到了相关政府部门和人员的手中，另外数量相当三角形DmDB面积消费者剩余则成为社会净损失。
2.3消除信息寻租
在市场环境之中，要防止垄断企业的不良影响通过有两种办法：一是引入竞争，二是对垄断企业进行管制。同样对政府信息公开来说，要消除信息寻租主要有两种办法：
（1）引入竞争以打破政府的信息垄断
通过以上分析可以看出，信息寻租现象产生的根本原因是政府对信息的垄断。因此消除信息寻租的一个重要措施就是引入竞争，打破政府对信息的垄断。在一些信息化程度较高的国家如美国，除政府外，许多商业机构也掌握着大量信息
。在这种情况下，如果政府有关部门对信息租金的“要价”太高，市民完全可以转向商业信息机构，以相对较低的价格购买所需的信息。
（2）对政府信息公开进行严格管理
然而糟糕的是，现实社会之中许多具有很高价值的信息
往往为政府所独有，其它商业机构不可能生产出这些信息；另外，有些学者也曾指出[5]，政府在生产许多类型的信息
方面都具有天然的成本优势，例如政府生产那些与政府工作相关的信息，或者信息产品本身是政府法定工作的副产品等等。对这些信息，如果改由商业机构来生产将会造成社会
的浪费。因此在许多领域，政府对信息的垄断地位是难以被打破的。
在这种情况下，要消除信息寻租，只能依靠完善的法规，对政府信息公开进行严格的管理：其一要明确信息公开的范围，不少学者[6]建议我国在政府信息公开法律过程中，应参考美国“自由信息法”中的“以公开为常态，以不公开为例外”的原则，以防止有关政府部门和人员利用法规上的模糊性来进行利益寻租；其二是禁止政府部门和人员在任何情况下通过出售信息来谋利，切断信息寻租的利益来源。
然而，法规的完善有一个过程，而且与收费具有成本一样，法规的制定和执行同样也需要成本。作为折衷的办法，可以规定政府部门在为市民提供信息的过程中，允许相应部门收取少量附加费用作为该部门和工作人员的奖励，以提高他们的工作积极性，减少其通过信息寻租来谋利的动机，其成本-效用模型如图2-2所示：
政府对每件公开的信息收取了数量为Ca – C的附加费用，这些费用将用于奖励相应的部门和工作人员。在这种情况下，市民仍损失了数量相当于梯形CDDaCa面积的消费者剩余，但相对于信息寻租的情况，市民的消费者剩余增加了CaDaDmCm。同样，社会净损失也降低了。因此，尽管这种方案并不完全合理，但在相应法规未完全建立之前，只要附加费用不是太高，通过此途径来部分地消除信息寻租仍不失为可行的办法。
3． 信息公开中的外部效用
以上的成本效用分析中仅考虑了信息公开所带来的直接成本和效用，但在许多情况下，政府信息公开除了给当事人带来效用和成本之外，还会给其他人带来影响，这就是信息公开的外部效用。在分析政府信息公开的过程中，必须考虑这种外部效用。
3.1正外部效用与负外部效用
政府信息公开的外部效用包括正外部效用和负外部效用。前者表示某件信息被公开后，除了给当事者带来一定效用外，还会给其他人带来额外的效用；后者则相反，表示这一信息公开过程会给当事者带来效用，但同时会损害其它人的利益。例如，政府向某人公开法律信息，这一过程除了使此人受益外，还有助于减少此人违法的机率，从而使社会更加安全，社会上的其他人也可以从中受益，这就是政府信息公开的一种正外部效用；再如某个零售商要求政府公开社区居民的资料，以进行市场宣传和推销，假如政府按零售商的要求公开这些信息的话，这无疑对零售商是十分有利的，但这种信息会侵犯该社区居民的个人隐私，这是一种负外部效用的例子。
在实际中，大多数政府信息公开往往都会涉及到外部效用的问题，有一些信息公开具有正外部效用，另外一些则具有负外部效用，还有一些信息公开可能既具有正外部效用也具有负外部效用，这常常使得信息公开变得比较复杂。
3.2政府信息公开的正外部效用
除了前文所举的法规信息公开的例子外，具有正外部效用的政府信息公开还包括交通信息公开、传染病疫情公开等等。市民获得这些信息后，除了其本人受益之外，还有助于舒解道路阻塞、减少疾病传播，从而使全社会受益，在分析政府公开的成本效用时必须要将这种社会收益考虑进去。
图3-1说明了政府信息公开的正外部效用：
上图中Mpe表示考虑了外部效用之后的边际效用曲线。Mpe与Mc交于点De，对应的信息公开数量为Qe，显然Qe大于Q，这表示在存在外部效用的情况下，政府信息公开的社会效率数量应为Qe，而不只是Q。然而在现实情况中，由于Q至Qe之间的信息的边际收益已低于其边际成本，这些信息并不会被公开。
在这种情况下，政府需要对信息公开进行补贴，使其边际成本降为Ce，从而使得信息公开的市场均衡数量达到社会效率数量Qe，政府对每项信息公开的补贴额度为C – Ce。显然，如果Ce等于0甚至小于0的话，就意味着这些信息应当被免费公开。
3.3政府信息公开的负外部效用
许多情况下政府信息公开都是具有负外部效用的，如侵犯个人隐私、泄露商业机密或引发市场波动等等。但是由于市民在要求公开信息时并不会考虑到公开这些信息后所带来的外部社会成本，因此当存在负外部效用时，信息公开的市场均衡数量会大于其社会效率数量，导致信息被过度公开。
图3-2说明了具有负外部效用的政府信息公开的成本效益模型。
在上图中，Mce为考虑了负外部效用的边际成本曲线，Ce – C即为信息公开的边际社会外部成本。显然，当存在负外部效用时，信息公开的社会效率数量应从Q降低至Qe，Qe至Q之间的信息不应当被公开。
这种情况下，政府不应当将那些具有负外部效用的信息将社会公开，而是应采取一些特别措施，来消除这种负外部效用的影响。这些措施主要包括三种：
一是限制信息的公开对象，规定这些信息只能向特定人群公开，防止负外部效用的“外溢”。例如政府掌握着大量各种犯罪案件的资料，公开这些信息可以有助于犯罪学家开展相关研究，也有助于公民采取有针对性的防范措施，但一些潜在的犯罪分子也可能从这些资料中“学习”更加高明、更加隐蔽的犯罪手段，从而给社会带来危害。为此，政府可以限制这些信息的公开对象，只向与某个犯罪案件有关的人员（如受害者或其亲属）开放，或只向犯罪学专家开放。
二是政府对公开的每一件信息征收附加费用，费用额度为图3-2中的Ce – C，以增加信息公开的边际成本，使政府信息公开的市场均衡数量降为社会效率数量。当然，正如前文所述，政府收费也是有成本的，对这些具有负外部效用的信息是否应该征收附加费用，要综合收费成本和负外部效用所带来的社会成本两方面来考虑。
三是适当降低信息公开的时效性。Stephen Morris等人曾证明[7]，当人们对公共信息过度关注时，政府信息的公开将会给社会带来损害。为减少这种损害，政府可以适当延迟信息公开的时间、降低信息公开的频率。例如，澳大利亚政府就曾将其公布的贸易平衡表由月度公开改为季度公开，因为人们发觉，月度统计数据中的噪音将过度的波动性注入金融市场的价格信号中，从而带来了一些不必要的市场动荡。
4． 市民获取信息的机会成本
市民在决定是否应该从政府获取信息、以及获取多少信息时，除了要考虑所花的费用外，还要考虑获取这些信息需要多少时间，因为对市民而言，时间也是一种代价，这就是市民获取信息的机会成本。
4.1机会成本的要素分析
机会成本主要由两个因素来决定，一是市民的收入水平，二是获取信息所花费的时间。在市民的收入水平相对固定的情况下，机会成本主要由信息获取时间来决定。市民从政府获取信息所需要的时间受多种因素的影响，包括：
（1）市民的科学素质。一般来说，文化层次更高的人能更快地找到自己所需要的信息；在网上信息公开的情况下，信息网络操作熟练程度更高的人能更快地得到相关信息。
（2）政府信息的组织方式。显然，如果政府能针对要公开的信息，编制详细的分类目录，并提供多角度的检索手段，将有助于市民更快地获取信息。
（3）政府信息的公开渠道。现代信息技术提供了更快捷的信息查询与传递方法，相对采用印刷品、报栏等传统方式，通过网络等方式来进行政府信息公开无疑能大大节省市民的时间。
4.2机会成本与政府投入
在分析政府信息公开的成本效用时，必须考虑市民的机会成本。假设市民的平均收入为i，市民获取每件政府信息所花费的平均时间为t，则信息公开的市民边际机会成本为i Ï t。图4-1说明了存在机会成本的政府信息公开。
在上图中，Mco表示考虑了机会成本之后的边际成本曲线，其中Co – C为边际机会成本。Mco与边际效用曲线Mp交于Do点，对应的信息公开数量为Qo，显然，Qo小于Q，这说明在存在机会成本的情况下，市民获取信息的意愿降低了，在这一过程中，市民损失了相当于梯形CDDoCo面积的消费者剩余。
要避免或减少市民的这种消费者剩余损失，政府应当设法降低市民获取信息的机会成本，而降低机会成本的关键又是降低市民获取信息所花费的时间。对比上文对机会成本决定因素的分析，可以看出政府可采取的措施包括：加强市民的信息培训、编制政府信息公开目录、建立政府信息数据库和提供网上信息查询等等。
然而，政府所能采取的每一种措施本身也是需要成本的。无论是加强培训还是建立数据库都需要购买相应的设备，并需要聘请更多的工作人员，这都要求政府增加投入，而政府的投入也是来自于社会。因此，政府是否需要采取某种措施来帮助市民更快地获取信息，取决于这种措施所需要的政府投入和市民从机会成本降低中所获得的收益之间的比较。如果市民收益大于政府投入，则这种措施是合理的，否则政府就不应当采取这种措施。
以网上信息公开为例，假设为实现信息的网上公开，政府需要投入的成本为Cn，而市民通过网络来获取信息的时间可以忽略不计，即市民的机会成本降为0。则政府是否应该通过网络来公开信息取决于Cn与梯形CDDoCo面积之间的比较，后者的值主要取决于机会成本Co – C，而机会成本又取决于市民的平均收入与市民获取信息所花费的时间。因此，市民收入水平越高、信息搜索时间越长，则市民获取信息的机会成本就越高，相应地政府加大投入来改进信息公开方式就越发合算，这也可解释为什么发达国家的政府愿意投入更多资金来建立政府信息数据库、网上信息查询系统，以帮助市民更快地获取政府信息。
5． 结论
综上所述，本文认为政府信息公开中应当注意以下几点：
（1）原则上，政府在公开信息过程中应当按信息公开的边际成本向市民收取费用，但是否应当收费及应当收取多少费用应当考虑到定价和收费过程本身所需要的成本以及信息公开的外部效用；
（2）政府在信息公开过程中，应当对可公开信息的范围进行明确界定，坚持“以公开为常态，为不公开为例外”的原则，同时禁止以任何理由在信息公开中谋利，以防止有关政府部门和个人进行信息寻租；
（3）对那些公开后会产生负外部效应的信息，政府对这些信息的公开进行一定限制，包括限制公开的范围、征收附加费用或适当降低信息公开的时效性。
（4）政府在决定是否需要使用公共资金来改进信息公开方式时，应根据“成本—效益”原则，结合改进措施的投入与市民从中获得的利益来做出判断。
参考文献:
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2. 布鲁斯.金格马. 信息经济学. 山西: 山西经济出版社，1999
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[1]胡小明. 电子政务信息
共享的经济学研究. [
[2]参见《上海市政府信息公开条例》
[3] 参见《广州市政府信息公开规定》
[4]赵冬生. 论政府信息公开与信息控制. 中国图书馆学报, 2003(4):P47-49.
[5] Carl Shapiro. US Government Information Policy. [
[6]刘恒. 政府信息公开制度. 北京：中国社会科学出版社, 2004：P16
[7] Stephen Morris. Social Value of Public Information. The American Economic Review, 2002(12)：P1521-1534