轩传树《从“主导”到“主流”——试析落实科学发展观的制度支撑》

发展观从本质上讲也是价值观。在一个价值观多样化的社会中，各种价值观的作用是不同的，其中处于核心地位并对社会其他价值观的发展方向和基本走向具有引导和规范作用的价值观就是该社会的主导价值观。它通常是由执政党所提炼、由官方所倡导的价值观，它代表着社会的发展方向，反映着时代的基本特征，引导着整个社会和社会各阶层的价值取向。因此，主导价值观通常又叫做官方价值观。当官方价值观为社会大多数民众所认同、所践行时，官方价值观就发展成为一个社会的主流价值观。当一个社会的主导价值观与主流价值观相一致的时候，这个社会就会是一个和谐稳定的社会。[1]

不过，从主导价值观到主流价值观，将是一个漫长的过程。比如，民主、自由、人权等作为当今西方社会的主流价值观，其实就是经历了从理念、社会运动，到制度安排、社会实践，再到普遍认同的漫长过程。这个过程的长短决定于：价值观本身是否科学、先进，是否呼应了时代需要；体现主导价值观的具体政策及其实际成效是否能使民众切身感知其价值导向；维护主导价值观的制度安排是否能够提供有效的激励和约束。

一

当前，我们党提出并倡导的科学发展观，就是当代我国社会在发展问题上的主导价值观。它既立足于现实需要，又代表了社会的发展方向，既继承了几代共产党人关于发展的科学成果，又吸纳了国外发展理论的合理因素，因此它反映了时代的基本特征，能够引导整个社会和各个社会阶层的价值取向，可以成为社会绝大多数人的行为准则，即主流价值观。但是，这种可能性并不等于现实性。只有当我们党和政府采取切实措施，解决当前经济社会发展中的突出问题，让人民群众真正感受到政策的实际成效，感受到科学发展观是为他们着想的发展观时，他们才会逐渐认同并自觉践行这种发展观。否则，科学发展观就会概念化、抽象化，就会成为远离人民群众实际生活的虚幻的精神追求和思想说教。

自从2003年我们党完整提出科学发展观以来，从中央到地方各级政府都在不同程度地采取措施，旨在推动社会全面、协调、可持续发展，然而，原本存在的经济社会问题并没有得到明显有效解决。

1．贫富差距继续扩大。在城乡差距上，根据历年《中国统计年鉴》显示，1978年中国的城乡收入差距是2．57倍，1985年缩小到1．72倍，2002年又扩大到3．1倍。近年城乡收入差距一直徘徊在3.2倍左右，2003年为3.23倍、2004年为3.20倍、2005年3.22倍。另据国家统计局2006年10月19日发布的《2006年前三季度我国国民经济保持平稳快速增长》，2006年前三季度城镇居民人均可支配收入扣除价格因素影响后实际同比增长10.0%，比上年同期加快0.2个百分点；而农民人均现金收入同比增长11.4%，比上年同期增速降低了0.1个百分点，如果再考虑到农民现金收入中不可支配的部分，预计城乡居民收入差距的基尼系数可能扩大到0.496，为改革开放以来的最高水平。在地区差距上，近几年，国家虽对开发西部加大了力度，但东西部的差距仍呈扩大趋势。2005年，全国人均GDP已达14040元，东部为22076元，是西部8822元的2.5倍，比1991年的1.86倍扩大了0.64倍。东部以上海人均GDP最高，为51474元，西部以贵州最低，为5052元，两地相差10倍多。2006年11月14日，联合国发表《２００６年人类发展报告》称，如果贵州是一个国家，那么它的人类发展指数（HDI）[2]仅刚刚超过纳米比亚；如果把上海比作一个国家的话，其人类发展指数则与葡萄牙相当。

2．经济社会发展不协调依然严峻。2006年11月14日，联合国发表《２００６年人类发展报告》指出，我国的人类发展指数已经由前两年的0.745、0.755提高到0.768，在177个国家和地区中的生活质素排名也由104名升至第81名。但是，该报告在高度赞扬我国在发展方面所取得的显著进步的同时，也提醒我国的社会发展已经落后于经济发展，特别是我国没有将创造财富和提高收入转化为更快地降低儿童死亡率。在过去的5年里全国国民生产总值年均增长10%左右的情况下，卫生与教育状况却没有得到相应的改善。据近年《中国卫生统计年鉴》显示，5岁以下儿童死亡率由2003年的2.99%上升到2004年3.10%；《中国统计年鉴》显示，文盲人口占15岁及以上人口的比重由2003年10.95%、2004年10.32%上升到2005年11.04%。

3．环境形势不容乐观。按照规划，“十一五”期间，污染物排放总量每年要削减2%，到“十一五”结束时单位GDP能源消耗要比“十五”末减少20%。但是，根据国家环保局在2006年8月公布，上半年全国大气和水主要污染物排放总量不降反升，单位GDP能源消耗与上半年同期相比上升0.8%。

4．地方政府的GDP意识仍然强烈。在全国的“十一五”规划中，年均经济增长率预期目标为7.5%，而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预期平均GDP增速是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，普遍超过中央提出的总目标1～2个百分点甚至更高。[3]

另外，在社会生活、生产方面，近年来严重侵犯劳动者、消费者权益，甚至危及人民生命健康安全的恶性事件频繁发生。“过劳死”事件、劣质奶粉事件、苏丹红事件、矿难事件、欣弗事件等等无一不让我们惊讶得目瞪口呆。

这些社会现象的存在，一方面是由于经济社会发展的惯性，政策效应还没有充分发挥出来；另一方面也说明新发展观还没有由国家主导价值观转化为全社会的主流价值观，尤其是还没有在政府官员和企业所有者（或经营者）等社会群体得到真正的内化，换言之，科学发展还没有成为一种为大众普遍遵循的并用以进行自我规范的精神追求和价值标准。实际上，“只求家庭生活舒适和睦”、“希望赚更多的钱”是仍然当前绝大多数人的价值取向。[4] “发展才是硬道理”依然深入人心，不过它在不同人的心目中有着不同的解读：干部读成GDP才是硬道理，企业家读成发财才是硬道理，普通百姓则读成发家才是硬道理。“硬道理”甚至已经硬到为了它可以不择手段。显然，诸多现象表明目前我国社会的主流价值观离科学发展尚有很长一段距离。

二

从价值观体系的角度看，科学发展观是当前我国社会在发展问题上的主导价值观，而主导价值观在某种程度上是社会各类价值观共同博弈的结果，一旦形成，即在制度内具有强制性和诱导性的特征，也就是说，将对制度内的各级各地政府部门、各类市场主体、全体社会成员形成相当普遍的激励与制约作用。但是，它毕竟不是一种制度性安排，相反却需要通过既定的制度安排才能对参与制度运行的各类社会发展主体[5]的经济行为和选择进行激励和约束。

如果制度缺位，即使正确的发展思想在实践中也不能得到有效坚持和贯彻，即使是旨在推行主导价值观的政策性措施最终也难能取得预期效果甚至根本走样。建国以来我们已经有过太多类似的教训：八大前后提出的平衡协调发展、上个世纪90年代前后提出的“两手抓、两手都要硬”、1995年提出的经济增长方式的根本性转变，等等理念都是科学的，也是进步的，但是在发展实践中并没有得到认真落实，其主要原因就在于经济、法律和制度等保障措施不到位。自2003年科学发展观提出以来，党和政府已经出台了大量政策措施，但效果并不显著。显然，问题的关键不在于人们理解力的高低，而在于缺乏硬性的约束、有力的激励和严格的监督等制度性与体制性的安排。因此，当前要真正把科学发展观落到实处，使之逐渐成为全社会普遍认同的主流价值观，不仅要有一系列政策措施，要加强培训、大力宣传，更要把依靠的重点转向深化改革、完善制度、强化监督等方面，通过制度创新，为科学发展观的落实提供制度支持。   

1．推进政府改革，转换政府职能。我国社会主义现代化进程主要是由政府自上而下的发动和推进的，政府在发展中既扮演设计者又扮演实施者的角色。因此，政府一直是我国发展主体中最关键的群体性主体，政府素质的优劣直接关系到科学发展观的落实。在市场经济体制下，政府的素质集中体现在公共服务的水平上。

长期以来，我国各级政府是经济建设型政府，主要职能是发展经济。其指导思想是：只要经济发展了，人民生活水平自然会得到提高，生活环境也自然得到改善。但是，由于政府公共服务的严重缺位，结果导致经济的不断发展、公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾日益突出。在市场经济条件下，公共产品的提供主要依赖于政府的投入和行为引导。因此，在当前社会主义市场经济体制已经初步建立的条件下，原本经济建设型政府需要向公共服务型政府转变。为此，一方面要加强公共财政建设，加大对公共服务的投资与财政支付。事实上，03年以来，中央政府财政用于农业、教育、卫生等公共服务事业的预算支出的绝对数在不断增加，但是，在财政总支出中所占的比重并没有明显提高。另一方面要建立健全公共服务指标体系，从大的方面讲应该包括城乡基础设施建设、义务教育程度、城乡公共医疗保障和养老保障、城乡就业服务机构建设和就业水平等指标。只有用公共服务指标来衡量各级政府公共服务水平，而不是以经济指标来衡量政府绩效，才能不断提高政府素质。

2．推进行政管理体制改革，矫正政府官员的行为机制。如果说政府是当代我国发展主体中最关键的群体性主体，那么，政府官员则是当代我国发展主体中最关键的个体主体，因为他们手中掌握着公共 ，他们的行为不仅关系到各种发展政策的贯彻执行，而且对全社会的发展观具有明显的导向作用。

现行的行政管理体制是下级向上级负责、上级主要依靠政绩考核对下级进行评价和管理。考核政绩的方法与指标一般总是与社会发展评价指标体系相联系，有一定偏好的政绩观往往会在法定的发展评价指标中偏好那些能直接体现其政绩的单项指标。改革开放后，法定的发展评价指标从改革开放前以物质产品产量增长为主演变为市场经济国家通行的以国民生产总值和国民收入增长为主，衡量政绩的主要指标也相应地从“产值挂帅”转向了“GDP挂帅”。以GDP论英雄的考核体制自然容易误导出种种只讲数量不顾质量、只管投入不问产出、只看产值不计成本、只追求规模扩张不考虑经济效益和 环境与社会效益等等片面性。当前一些不科学的发展方式之所以能够长期存在，背后的主要推手正是一些地方的政府和官员，而这些官员的行为动机，却可从现行的干部考核体制中找到“合理”解释。因此，要真正转变目前的发展方式，实现科学发展，当务之急就是要用衡量各级政府公共服务水平的公共服务指标体系来代替以经济增长和财税收入为标准的政绩考核体制，以人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意作为衡量政绩的最终标准。执政为民才是正确的政绩观的核心所在。

3．健全社会主义市场经济体制，规范企业及企业家（包括企业主、管理者、经营者）的行为机制。企业是目前我国社会发展主体中最具活力也最具影响力的主体，因为它们控制着经济 ，不仅是国家财税的主要来源，而且是就业岗位的主要供给者。其中尤以民营企业影响最大，2005年，民营经济缴纳的税收占全国税收总额的比重达到75.7%，民营经济就业人数占城镇就业总数的比重达到76.3%。[6]企业的行为，直接关系到整个经济发展的速度也决定着整个经济发展的质量。

目前，我国仍然处于社会主义初级阶段，发展仍是第一要务，因此，从法律上要尊重和保护公共和私人的合法财产权利，在制度安排要尊重企业追求利润最大化的发展观。但是作为社会发展主体之一，企业就不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任，包括对社会讲诚信、对消费者负责、绝不制造假冒伪劣产品、绝不破坏生态环境、尊重和保护员工的合法权益等。因此，落实科学发展观，对企业家来说，就不仅仅是搞好企业，而应该在搞好企业使企业盈利的同时，还应该担负社会责任。如果拒绝社会责任，法律和制度就应使其破产。[7]

另外，转变经济增长方式，最后的落脚点也是在企业。只有在企业产权比较明晰、市场功能较为完善、市场信号传导正常的情况下，企业才可能在逐利本性的推动下，走节约、高效、环保的发展道路。这就要求我们在大力推进国有企业改革的同时，必须加大市场体系建设的力度，使市场在 配置中真正发挥基础性作用。比如我国包括水、电、地、煤等生产要素和 产品的价格形成机制受政府影响较大，价格长期严重偏低，无法真正反映市场需求和稀缺程度，导致 消耗型和外延扩张式的经济增长方式难以改变。

4．健全社会主义民主政治，充分发挥民众的参与和监督作用。人民群众是社会主义国家的主人，也是社会发展主体中最广大、最基础性的个体主体，他们的主动性、创造性和参与度是一切正确的发展观产生和落实的根本保障。

长期以来，我们用民主集中制的原则来形成并提炼发展战略和发展决策，也是用民主集中制的方式来对既定的发展战略和发展决策进行贯彻落实。但是，民主集中制是为了解决共[8]同利益基础上的意见冲突，如果社会成员具有同质性（所欲相同），比如在计划经济时代，可以通过民主集中制把大家的意志集中统一起来，主导价值观也可以通过行政力量强制转化为主流价值观。如果利益冲突或价值冲突，民主集中制就不够用了。今日的我国已经成为人类有史以来最多样化的国家：生产力水平多元化、区域发展多层次性、经济结构和经济成分多元化、社会成员多元化等，决定了利益要求和价值追求的多元化。这个时候办法只有一个，就是实行民主政治。民主政治的一个核心问题就是民众选举政府、政府对选民负责。只有提出为绝大多数民众所认同的发展理念和制度安排时，才能获得多数选票上台执政，组成政府；也只有当政府的实践确实体现了多数民众的利益要求时，才能继续执政。事实证明，公民手中的选票，是对政府行为最为有效的激励工具和约束力量。

同样由于我国复杂的国情以及社会发展的多层次性，不同群体之间因利益的不同而产生冲突和分歧是普遍而客观的存在，传统的选举民主（代议制或其他政治设计）已经不再是充分解决冲突与分歧的路径。因此，我国在健全选举民主的同时需要进一步完善协商民主[9]，通过对协商过程的参与，使各发展主体能够在对话过程中明确自身与他人的责任，明确发展观及其具体政策建议来自各方的共识。这样一来，各发展主体的社会责任明晰，既有利于各方自律，也有利于各方之间相互监督，尤其是有利于相对处于弱势的民众对掌握公共 的政府和掌握经济 的企业等相对强势主体进行监督和约束。

协商民主的另一个特点是在协商过程中尊重参与协商各方的偏好。这一特点意味着我们在广泛考虑公共利益的基础上，不仅不同的地区可以根据自己历史条件和现实状况设定具体的发展道路，而且从人的现实分化以及人与人之间的区别来说，在落实“以人为本”的科学发展观时，这个“本”在不同的人身上也应当有不同的体现。对于物质上已经富有的人，要通过精神生活的丰富性将他们从物化的状态下解放出来，意识到消费主义和经济至上对人类的毁灭性后果；对于处在贫苦状态中的人来说，要肯定他们适度的物欲追求的合理性，不能让他们长期生活在困境之中，在一定的物质基础上，培育他们的精神追求，同样给以全面发展的可能性。否则，人民群众的合理利益，尤其是困难群众的合法利益得不到应有保障，就会挫伤人们对科学发展观的信心，进而动摇科学发展观作为当前我国社会中的主导价值观的权威性。