楼培敏《城市化：在经济开发中快速推进"》

浦东新区现有11个街道、32个镇，除沿黄浦江东岸条带状分布的11个街道外，其余原来都是市郊。1995年3月颁布的改乡为镇，从行政建制上推进了新区的城市化进程。由于历史、自然、经济、社会多种因素的综合作用，新区作为一个规划、建设中的行政城市区域，城市化进程遵循着自己独特的轨迹。

新区城市化进程概述

——城市化水平高，层次多，潜力大

•城镇人口急剧增加。新区现有人口148.2万人，其中城镇人口(根据户籍统计数，下同)118.1万人，农村人口30.1万人，分别占同期人口总数的79.7％和20.3％。城镇人口的比重从新区成立时的57.3％上升至79.7％，上升了22.4个百分点；农村人口的比重从新区成立时的42.7％下降至20.3％，下降了22.4个百分点。

城镇人口的增加主要来自两个方面。一是迁入人口，尤以浦西因市政建设和土地批租拆除房屋而迁移到浦东的人口为主。1994年动迁到浦东的居民人数计52953人，1995年计54560人。人口净迁入率1994年为16.02%，1995年基本与上年持平。城镇人口增长的第二个原因是1995年3月的改乡为镇，致使近28万人由农村户口变为城镇户口。1995年城镇人口占总人口的比重比1994年上升1 9.5个百分点，大大高于同期人口的增长率。

    •人口的集聚和构成呈现出明显的层次性。有近一半的人口，即占总人口47.3％，占城镇人口59.3％的人居住在仅占新区总面积6.49％，面积为33平方公里的老城区。其人口密度达2.1万人／平方公里。这些地区原由市区管辖。虽与浦西一江相隔。但社会、经济发展与浦西一脉相承，因其本来就是城市化地区，可视为建成区。

    其余约40％的城镇人口居住于32个建制镇，其中工业化城镇高桥镇，城镇人口比重达99.98％。人口密度达1.9万人／平方公里。几近城市化地区的人口密度。作为新区城市化主体的开发区。目前人口密度为2000人／平方公里左右，是新的人口集聚点。已规划开发的陆家嘴金融贸易区覆盖9个、街道4个镇；金桥出口加工区与4个镇相连；外高桥保税区横跨5个镇；张江高科技园区与4个镇接壤。此外，华夏商业旅游区、星火开发区、六里现代生活园区、王桥工业区、三林城安居工程等涉及9个镇。在规划中的开发区共计136.2平方公里的土地上，已是高楼林立，厂房成片，各种住宅鳞次栉比，初步显示出城市外观形象。犬牙交错坐落于老城区、建制镇和乡村的开发区，城市现象和农村现象并存，是城市化过程中的在建区。

新区的大部分土地现在还是农田，但是农业人口比例正在逐年下降。1990年。新区有农业人口52.27万人，占总人口的39.0%。至1995年，农业人口降至38.9万人，占同期总人口的26.2%，下降了12.7个百分点。农业人口向非农业人口的转移主要是通过征地吸劳实现的，1995年征地吸劳1.69万人，6年累计吸收、安置、供养征地农业人口11.93万人。

    •实际务农人口比重小，城市化潜力大。由于我国户籍制度的特殊性以及乡镇企业的发展，农村劳动力中实际务农的人数远低于农村劳动力总数。1 994年。新区社会劳动者总数是105万人，其中农村劳动者为24.7万人，而从事农、林、牧、渔等农业劳动的人数仅4.46万人，占社会劳动力总数的4.5%。1995年，社会劳动者总数增至108万人。农村劳动者为24.26万人，农业劳动者为4.76万人，农业劳动者人数略有回升，但所占比重较1994年下降了0.1个百分点。

    新区农村劳动者中有50％以上的人从事工业生产。截止1 995年底。新区共有村办企业21 78家。从业人数12.5万人，占新区工业人员总数的2 1.8％；工业总产值达113.6亿元，占新区工业总产值的10.3％，是新区工业生产中不可低估的一支力量。此外，尚存5.8％的农村劳动者从事建筑、商业、饮食、交通、邮电等服务。这些人员虽然居住在农村。或因我国户籍管理制度的限制仍作为农业人口统计。但一旦有相应的政策出台。便能轻而易举地转为城市人口。例如1995年3月颁发的改乡为镇文件。使农村中10多万农村人口转为城镇居民。

按照国际惯例。一个国家或地区的城市化水平是以城市人口占总人口比重衡量的。至1 994年。新区户籍统计中非农业人口已升为72%。相当于1960年的美国、1 970年的日本、1 990年的苏联。至1995年底，新区实际从事农、林、牧、渔的农业劳动者仅占社会劳动者总数的4．4%，相当于发达国家水平。

表3.1：人均GDP100—1000美元阶段，城市人口比重每增加10个百分点，城市化指标变化的相关值

——城市化指标逐年优化

•功能开发推动了新区的城市化进程，使新区城市化指标得到优化。具备不同功能特征的各开发区的产业群落基本形成。在大量国内外资金支撑下，新区城市基础设施建设也日益完善。

在各类指标中，市政建设、国民储蓄投资、第二产业比重以及增长速度高于国际上城市化进程的同类指标，也高于新区城市化进程中的其他指标；而第三产业、出口贸易、人均消费额等偏低。(见表3.2)这种城市外观建设速度快，城市内在运行发展滞后的特点，恰恰显示了新区城市化的过程特点以及建设的高速推进，体现了新区处于城市建设和城市化过程中的独特风貌。

表3.2：浦东新区城市化相关指标的变化

*根据1994年统计数据

**按浦东新区金融机构吸收的储蓄额统计

资料来源:1995年以前数据根据历年《浦东新区统计年鉴》。1995年数据由浦东新区规土局提供

——城市化形态分布合理

    •现代城市是工业发展的产物。人口、产业高度集聚引发的城市病以及由于疏散人口导致的城市空心化，使发达国家在城市化进程中经历了一个从城市化→超城市化→逆城市化→再城市化的过程。人们清醒地认识到，为了人类自身，为了经济和社会的协调发展，城市发展需要有科学、合理的形态分布。

    新区城市化形态分布规划避免了发达国家城市化过程中的城市病，在时间和空间上一次完成发达国家走过的城市化→超城市化→逆城市化→再城市化的过程。展示出新区向国际化

的生态城市、田园式都市发展的形态布局。

    •多团多核、亦城亦乡的形态分布。从上海城市总体规划来看，内环线的建成外环线的规划。把浦东和浦西紧密连结起来形成同心圆发展形态，呈现浦东浦西两翼齐飞的格局。因此，在城市化进程中，沿江条带状分布的城市化地区是连接浦西和浦东的纽带，使浦东和浦西产生国际大都市的共振效应。

    但是，新区城市化进程又有别于浦西那种在城区四周扩展发展的环形模式，新区的特点是多块开发、多点增长的发展，这是国际上最近形成的多核楔形城区形态模式。块状分布的开发区分别与多个镇相接，一方面吸引周边地区向其集聚，形成核心城区，同时又向周边地区辐射其城市功能。形成以农田为绿地的花园城市和以开发区为背景的都市里的村庄的新型城区格局。

    与沿江城市化地区毗邻以及受到开发区城市功能辐射的周边农村地区，如原来的高桥、东沟、洋泾、严桥、北蔡、六里、杨思、高东、高南、张桥、金桥、顾路、张江、孙桥、唐镇、城镇、王港、蔡路、凌桥、三林等25个乡镇，由于特殊的地理区位，受到老城区强有

力的发展和开发区快速启动的影响，以集镇为依托，以新型城区优化的产业结构和现代化的生活方式为导向，加快城市化进程。新区1741个工业企业，有1262个企业分布于各镇，乡镇企业占工业企业总数的36％，形成星罗棋布的卫星企业。这种形态布局大大减缓了工业发展带来的空气、水质和环境的污染和人口的过度密集，优化了城市生态环境。大规模的市政建设把这些地区纳入城市交通网络，大大加强了它与城市地区和在建城市地区的联系，并日趋融合。同时，由于这些地区穿插于城市化地区与准城市化地区以及开发区与开发区之间，成为动迁人口疏解地。人口的集聚也推动了地区产业结构变化趋向城市化，洋泾、花木、金桥、东沟等镇的经济总产出中第三产业的比重已达20％之多。

    •生态城市的布局特点。新区现有土地522平方公里。城市人口集中的老市区11个街道和原5个建制镇共有土地65平方公里，规划开发区面积共计136.2平方公里，除去城镇与开发区重叠计算的面积，建成区和在建区的土地面积共计约150平方公里，其余约370平方公里的土地是乡村农田。但在这片绿地上镶嵌着繁星般的集镇和乡镇村办企业，而这大片土地又是新区城市化建设中广阔绿色背景。它对于现代城市化的意义不仅在于为城市提供特色时鲜产品和发展创汇农业，更重要的是将绿色空间植入城区，以生态农业改善城市的生态环境，以园艺式、观赏式农业美化城市环境，提高现代化城市的品位，增加现代化城市的文化气息。

至于川沙、六团、龚路、合庆、黄楼等尚未启动开发项目的，离城市化固然还远，却为新区的新发展留下了空间。

表3.3：浦东新区城市化相关指标的变化

资料来源：《华东师范大学学报》1995年第2期

城市化进程中的矛盾与困难

——城市化快建推进中的相对不应

•现代化高标准的开发区与周边地区形成强烈反差。经过一年一个样、三年大变样的奋斗，1995年的浦东开发进入功能开发，城市化推进速度迅猛。具体表现为：①规模大，在9个街道25个镇全面铺开；②投资巨，不仅总投资额巨，单项投资也多为大项目，如陆家嘴金融贸易区仅日美金融中心一项，就投入7.5亿美元，金桥出口加工区平均每项投资额也在1300万美元以上；③速度快，国内生产总值以年20%以上的速度递增；“八五”期间十大市政建设项目相继提前完工，新一轮十大项目又实质性启动；（4）起点高，进区项目70％为外资企业，有30多家金融机构进驻浦东；（5）标准新，交通、通讯、公用事业发展迅速，城市基础设施建设快，小区配套设施齐全，建设均水平高于浦西。高水平多点块开发突破了原地区间相对平衡发展的格局。大规模全方位的开发形成的新产业群落，由于尚在开发建设和投产初期，经济产出规模一般。因此制约了城市配套设施的完善，从而也限制了人口的增长、人口构成的变动和高素质人口的引入。

    •改乡为镇的建制变化仍存在接轨问题。改乡为镇虽然大大提高了新区城市化水平，但有大约20％的城镇人口和广大乡村集镇是由于开发需要改乡为镇而在统计口径上纳入城市化轨道的，这些地域虽然进入城市化，但在本质上仍然按乡村集镇的形式活动和运作，尚不具备城市的基本内涵和各种功能，在经济建设、社会发展、观念形态、生活方式、行为模式、文明程度上处于转轨过程。

这种不应是现代化大都市快速开发建设中不可避免的，它将随着城市建设的完善、开发的成熟、经济产出规模的形成和扩大自行消解，也可以通过有计划调整投资结构，有计划有组织有规模地引进人口和人才，进一步加大投资力度。加快推进速度并通过高效率的产出和对周边地区产生强辐射予以减缓，缩短不应周期。

——管理机制落后于城市化进程

    城市化进程使一部分农村地区转为城市地区，居住人口的密度和构成都有较大变化。原来的乡村，人口散居，居住人口和经济人口覆盖率很高，人口构成单一，流动性极小。城市化的推进形成居住群，人口密度提高，异质性增加，构成复杂化，流动性相对放大，继而产生了联防治安、环保卫生，生活服务等社区管理要求。这些新型城市化地区行政建制尚不明确，社区管理紊乱，当地政府习惯于管理农村，对城市管理也不适应。管理机制的不明确，也使动迁居民产生不适，城市居民不愿意受制于镇政府的管理，在客观上影响了浦西居民入迁浦东，尤其对浦东开发中亟待引进的高层次高素质人员产生负面影响。

——新的城乡差别开始显现

    •城市化进程的层级性推进使在建区成为现代化和传统性、城市人群和农村人群矛盾的聚集点。正在开发的在建城区产业结构高度优化，社会设施基本现代化，未来居住人口中以高层次高收入的白领为主。即使是作为浦西动迁基地的六里、塘桥、罗山、金扬，已迁入的浦西城市居民与由于征地而刚刚成为城市人口的昨日农民共处一处。无疑会在价值观念、思想意识、生活方式、行为模式、文化素养诸方面表现出差异和矛盾。中国农民传统的节俭、朴素的美德。在现代化城市发展的高节奏高水准的观念和现实面前受到无情挑战；有规则、有条理的城市文明生活准则面对农村某些悠闲懒散的习俗显得无能为力。在张江高科技园区为农民建造的新村里，勤劳的农民以菜圃取代了新村绿化地；以打通居室内楼板代替建造在楼道里的楼梯；以破除居室侧墙而开出临街的小铺。在今后的几年中，三林、北蔡、御桥等地将各自聚集10— 20万的城市动迁人口，这种城市人群和农村人群、城市文明和乡村习俗的矛盾需要经过一定时间才能缓解。

   •建成区和在建区之间隐含着潜在的矛盾。相间于建成区和在建区之间的周边虽已城市化却非城市的地区，同样以农村居住形式为主，他们与城市居民毗邻而居，或者仅有一路之隔，无论在经济收入、消费观念、生活习俗、社会服务要求乃至文化心理方面都存在悬殊差异，产生矛盾乃至隔阂。如果处理得不好，有可能影响并制约新区现代化进程。

——人口异质性强，总体素质偏低

   •人口群体复杂。经济的高度发展，各种新型产业的兴起，高标准高起点的城市建设目标以及现代城市高质量的生活方式所要求的各种服务和文化娱乐，使都市职业种类纷繁，求职者可容性大。外来人口尤其是移民量增加，社会分层清晰，人口结构复杂，异质性强。一方面是都市繁杂的分工、多样的社会分层和五花八门的职业结构，另一方面是人口在功能上的显著依赖，从而形成新区人口异质性强的特点。

   •以现代化城市要求，作为新区基本人口的老城区人口总体素质偏低。浦东开发不是单纯的经济开发，而是功能的开发，是建成国际一流的现代化城区。产业结构的优化。使金融、

保险、信息、高附加值和高新技术产业比例增大，职业构成趋于新技术型和中、高级管理人员型。同时，大量的外资企业进区也引入了相当数量的境外人士，据金桥出口加工区规划。小区人口中境外人员将占1／3。今后人住的目标人群具有思想观念新、文化水准高、消费能力强、生活要求高的特点，目前该类人口仍属通勤人口，对新区人口总体素质难以产生影响。

受上海原来经济和城市发展布局的影响，浦东老城区是作为工业产区和疏缓浦西居住密度压力而在最近一、二十年内发展起来的，产业结构中以第二产业为主。从产业门类看，多为盐业、纺织、机械制造等劳动密集型老产业。金融保险业从业人数仅占社会劳动者人数的0.9％，社会服务业仅占16％。居住人口主要由三部分组成，即除了居住于职工新村的以外。多因浦西住房困难而分配到浦东的，此外，还有一部分是在老城区发展中征地转为城市居民的农民。虽然经过一、二十年的潜移默化，但与城市居民仍存在差异。这些沿江而居的老城区居民，由于地处上海中心城区边缘，以及受职业限制，收入和消费水平偏低。原浦东地区业余教育和成人教育的落后，也使他们缺乏接受再学习再教育的机会。他们的整体素质不能说低于上海市平均水平，但与新区高起点高标准的现代化城区开发和建设要求，显然存在差距。近年来因浦西大规模市政建设和土地批租拆房迁移到浦东的近万居民中，仍然以原上海边缘地带南市区、卢湾区居民为多，职业层次一般，迁入人口比重小，并没有使新区人口整体素质有所改变。上述人口占总人口的47％，莫定了新区人口的基本素质。

    •在建区人口素质滞后于建成区表现更为突出。外高桥保税区现有居民1万，金桥出口加工区有居民3万，张江高科技园区有居民2万，这些居民基本是当地农村居民或刚刚转为城市人口的征地农民。他们的物质生活水平与城市居民相差无几，但是在文化水平和文明程度上则滞后于城市居民。据对金桥开发区和三林城征地农民的抽样调查，金桥开发区84％的征地人员是初中或初中以下文化程度，高中文化程度占15.9％。大专以上仅占0.1％。三林城的征地农民中，虽然大专以上文化程度者占0.6％，但高中文化程度的仅为12.8％，有86.5％的人文化程度是初中及初中以下。新区东西两端乡镇人口的文化程度基本相似。相反，在金桥出口加工区3万余的通勤人口中，大专及以上文化程度者占90％以上，正好与当地居住人口形成互相倒置的金字塔。

    农业人口的素质降低了总体人口的素质。占总人口32％的人是与乡村生活密切相联的乡镇人口。户籍统计可以随政策的出台迅速改变，但人的素质是难以在短期内发生突变的，根深蒂固的农民习俗并不因为他们身分的改变或物质生活水平的城市化而消失。农民素质普遍低于城市居民的素质，降低了总体人口素质。

——安置工作负担重、难度大

    5年多来，新区共需安置征地劳动力近12万，约占总人口的10％，非农业人口的20％。集中的大规模征地使农村劳动力无论在时间上还是在地域上都发生突发性转移，给就业增加了巨大的压力；而开发商由于征地成本高造成建设投资减缺耽误土地开发，不仅使土地闲置荒芜，造成 浪费，也使征地劳动力丧失许多就业和安置机会，造成人力的闲置。

    •被安置农民心理预期高。原浦东老城区，因与浦西毗邻，受都市经济、社会、文化发展的联动影响，具有“三多二高一少”的特点，即乡镇村办企业多；有文化者多(根据政策需要安置的征地农民至少具有小学文化程度，小学和初中文化程度者占80%以上，高于我国农村的总体文化水平)；亦工亦农家庭多(指成员中有正式职工的家庭)；收人高、消费水平高；人均占地面积少。农村经济和文化的发展缩小了城乡差别，削弱了农民向工业化进军和转移的热情和迫切性，他们津津乐道于农家乐陶陶的散漫、悠闲的生活。在大多数人看来，浦东的开发开放只对他们的子孙后代才有意义，对他们的眼前利益并不那么鼓舞人心。但是对一些有一定文化层次的年轻人来说，土地征用后的安置却是跳出农门的天赐良机。

社会主义市场经济下的农民意识以及土地征用的特殊心态，使安置工作面临众多困难。主要表现有：①在靠国家吃国家的思想支配下，要求高额安置费；②要求待遇高、工种好、路程近的工作，但却因无技术而不能胜任；③要自由散漫的习性以及偏低的再学习欲望，使许多人不愿接受专业或技术培训，或者培训后难以上岗，致使浦东开发中出现高技术工种急需用人和大量劳动力闲置无法使用的矛盾。

•乡镇政府也面临新问题。当地政府作为农民的父母官，也在征地农民安置上提出难题。浦东地区乡镇企业发展很快，土地的征用使一些乡镇村办企业被撤，给地方财政收入造成一定压力和损失。一些地方政府试图通过“换人头”(即把被征土地上的乡镇村办企业职工同未征土地上的农民工对调，达到让农民工得到安置进企业的目的)，超额计算被征用土地人员以及要求提高安置费的途径，既为农民谋利益，又减少或弥补因征地造成的地方财政收入损失。

完善城市化的对策建议

——设立专级机构管理城市化发展

我国在行政管理上，实行城市、农村两种不同的管理体制。基本城市化的新区尚不能用完全的城市管理体制管理全部地区，但是也不能用城市、乡村二元模式并举的方式加以管理。建议在现有的城市管理和乡村管理体制的基础上，设立专门的城市化管理委员会，在新区管委会的领导下，专职从事城市化进程、城市化环节、城市化过渡期及其管理体制的规划和研究，协调城市化进程中建成区、在建区和乡村地区之间的矛盾，指导乡村的城市功能开发，推动和完善城市化进程。该机构为暂时性机构，在城市化取得协调发展后可以解散。

——加强功能开发，力求平衡发展

   •加强功能开发，增强辐射能力。新区城市化水平的快速推进，从某种意义上说，不是自然演变而是经济开发产生的结果，由此造成不同层级城市化水平之问经济、社会发展的不平衡。这种不平衡如不及时加以协调，将妨碍整体大局和开发大业。作为准城市化地区的开发区，是浦东城市化进程中最强大、最具推动力的力量，也是协调老城区和开发区之间，开发区和周边地区之间发展的主导力量。要加强功能开发，通过集聚开发区的能量，强化辐射能力，实行多方联动，取得平衡发展。

    在经济布局上，可在开发区的周边地区发展一些配套产品或配套企业，优化周边地区的产业结构，也可吸引家电、仪器、汽车配件等技术含量高或非劳动密集型以及属于朝阳工业的产业到浦东落户；同时，在城市建设规划之外的次周边地区，开辟新的工业基地，把周边地区一些生产落后、产品质次、污染严重如化工、造纸等不宜在城市地区发展的企业迁到这些新基地，形成核心城区向周边及次周边地区辐射、发散的格局，实行差异递减性，平衡和配套扶持性发展。

在人口分布上，老城区和新型城区之间的间隔地区承担着安置居住人口的功能，通过建造多种档次、多种功用的住宅，以达到人口构成多样化，居住分布均匀化的态势，扭转目前新区居住人口东疏西密的局面。在各个核心城区，也可采取产业和人口分布由核心向四周，由高层向低层，由密向疏的扩散和差异递减。

•加强功能开发，优化产业结构  城市发展除了人口和产业的集聚外，还相应地推动交通、建筑、科学、技术、文化、教育、信息以及为工商业服务的各类事业的集聚。中心城区因为有较高的经济效率，组织和管理能力强，科学技术力量集中，不仅创造更多的物质财富和精神财富，而且通过区位优势，向周边地区辐射这些功能，可以在周边地区分块设立科学、技术、文化、教育(培训、终身教育等)、信息交流和发布的相应分支产业，传播城市的生活方式和思想观念，带动周边地区经济、社会、文化、科技的发展。

    •加强功能开发，力求全面发展。城市的辐射功能使第二产业通过向周边地区的扩散而呈滞缓甚至下降趋势，同时加强开发城市的交换、流通和服务功能，努力促进与物流、资金

流、信息流相关的商业、金融、保险、不动产业、印刷出版业、新闻通讯业以及娱乐、服务业，包括事务性服务和生活性服务。通过优化产业结构，加快发展第三产业，尤其是生活服务业，提高新区人民群众的生活质量，同时为征地劳动力提供大量就业机会。

——开启精神文明列车工程，灌输和培养市民意识，提高人口素质

•精神文明列车工程与社区建设互相促进。城市是由人组成的，人的形象代表了城市的形象。随着经济、社会发展，人的思想意识、价值观念、生活方式和行为模式也会得到改变，文明程度不断提高。但是，市民意识的自然形成是一个长期的、潜移默化的过程，在城市化进程急剧推进的大规模开发时期，相当的农业人口由于开发征地一夜之间变成了城市居民，但是，他们租几十年内乃至几代人的积累形成的农家生活传统和习俗，不会随着外力推动下经济地位的改变而改变。从农民到市民，不仅是社会职业和身分的改变，而且需要从精神文明方面大幅度的跨越和前进。更重要的是，征地农民除了实行从农民到市民的跨越外，还需要同全体浦东市民一起实行向现代化城市市民文明程度和思想意识的跨越。

    •精神文明列车工程内容。主要包括：通过成人教育和业余教育提高市民文化水平和葛化素质；通过市民意识讲座和培训提高市民的精神文明意识和行为规范；通过开展有意义的休闲娱乐和各类活动，培训和陶冶高雅的情操情趣，发挥社区功能，为市民创造各类精神文明教育活动；制定新区公民行为规范；开展“做个好市民”的宣传和活动；创立新区精神、新区文化。

——理顺社区管理体系，实施两级政府三级管理

•行政区和社区一体化建设。三种不同发展水平的地区共存，是新区社区建设中的最大难题，如果说建成区是健全社区管理，乡村是建立和发展社区体系的话，那么在新型城区，则同时需要进行行政区和社区的双重建设。建议在开发区的建设中同时进行新型社区的建设，不要临时应急地先设立街道居委会，以后再进行新型社区的建设，要以国际性现代化一流城区的标准，一步到位地进行社区建设，使社区成为新型城区经济建设和社会发展的坚强后盾和坚实基地。

    •社区建设需要协调 和功能。社区建设是“九五”和“2010年远景规划”提出的重要任务。社区是一个既不同于错综复杂的大社会，又不同于作为社会单位的家庭、团体和行业的封闭式的小社会，社区的主要功能是居住。但是，大都市经济的高速增长，人口规模剧增，集聚度加强以及具备的政治、经济、金融、信贷、商业、贸易、科技、文化、信息、服务等综合功能，使城市社会结构复杂，异质性加强、群体活动活跃，社会流动性强，个人社会化程度高，生活方式多样，生活节奏加快，工作紧张、压迫感强。在计划经济体制下，企业是人们一切活动的中心，居住区仅仅是居住功能。经济体制的改革，使供职单位的综合功能削弱，居住场所的各种功能强化，社区不再仅仅是居住的场所，它同时具备了协调各种关系的作用和功能。例如，社区内的 配置利用、各种功能的平衡协调、人群中的团结睦邻、扶贫帮困乃至娱乐休闲、信息交流、生活学习等等。在理顺社区管理体系的前提下，充分调用社区内的各种 和力量，开发社区功能，在新区的经济建设以及经济和社会协调发展中发挥作用。

——优化安置费列支，设立相应机构，做好征地吸劳工作

•优化安置费列支。任何经济行为，都以提高效益、降低成本为原则。但是，如上所述，征地吸劳安置费列支除了是一种经济行为外，还兼顾政治和社会效应。因此，从政策和策略上说，安置费的节省不在于紧缩单个征地农民的安置费，其结果会引起安置工作中的各类矛盾，而是设想通过总体资金合理、灵活、巧妙的运作，即减少一次性投入量，增大资金流动性，达到节支的目的。具体建议如下：①滚动式投入。滚动式投入指分阶段地依次投入。滚动阶段和追加数额可与建设中的资金回笼同步，亦可按年或季度分段投入。为确保资金到位，滚动式投入必须在首期有一定数额的资金作为保证金。②转化式投入。转化式投入指应该作甲项列支的经转化后作乙项列支。③化整为零式投入。即把一次性投入的大笔费用化为按月支付的小笔费用。④设置基金。即总费用中必须有一定比例的资金作为保障基金和储备基金于先期投入。同时，本着管好搞活的原则实施管理。例如，参与各类社会保险以及社会保障性质的公积金、公益金，进行保值型投资等。⑤土地入股。⑥融资集资。

•强化组织管理。征地吸劳是个过程。从实征批文下达到劳动力安置的基本结束，将经历一个为期不短的过程。因此，设立一个结构合理、组织严密、工作规范、职权利分明的专门机构，对统筹、协调、指导、管理、监督征地吸劳工作和资金的运作，是必不可少的；对于安置工作正常、高效的开展，也是必不可少的。建议设立如下机构：①养老保障金统筹管理处，负责养老人员养老费用的运作和发放。②社会保障实施和监督委员会，主要职责是管理社会保障统筹金，包括负责待工过渡生活费的发放。各类社会保障费的报销，监督社会保障制度的实施。③职业培训和就业指导部。职业培训必须和就业指导联系起来。④劳动力流动指挥中心，即待工过渡人员管理中心，安排外借工及非常规性用工和临时用工。⑤征地吸劳办公室。它是与上述各个部门发生多头联系的组织机构，同时兼顾收集和发布各劳务市场的动向和信息，组织、联系和落实向劳务市场的劳动力流动。

——从多方位开展城市活动模式导向，完善城市化

    新区从城市化到现代国际大都市的建成是一个过程。新区目前尚有相当部分地区是非城市规划区，传统上称之为乡村，但因其处于城市化过程中，它的发展就与一般市郊乡村的发展不同，不是城乡一体化问题，而是完善城市化的问题。即使有些地区发展方向是都市中的村庄。也因其是田园式都市中的村庄，而需具有城市的气质。因此，建议在乡村经济布局、产业结构、社会事业、社区建设、生活方式、文明程度等方面进行城市导向，引导它们在各种活动模式上向城市发展。

——建立农民新村，推动集约经济，构筑未来城区

    随着浦东开发力度的加深和城市化进程的推进，将为农村地区产业结构的调整和经济集聚。增加农村地区的城市要素，提高城市化水平提供有利的条件。这些地区现已具备一定规模的工业基础，工业产值已成为农村的主要经济指标。但是，原有的乡村企业数量繁多，规模偏小。离工业生产规模距离尚远。数字显示1995年镇属工业仍以30％以上的速度增长，但村办企业的增长速度仅为镇办工业的一半，而它的企业数是后者的3.5倍，从业人员是后者的1.25倍，产销率比后者降低2.6个百分点，出口交货值仅是后者的三分之一。

    人口集聚程度不高。32个镇分布零散。除高桥、洋泾、北蔡、杨思、川沙5个老的建制镇居住人口在3.5万至6.8万人之间外，其他集镇居住人口为0.2—1万人，农村地区人口密度仅为0.1万人／平方公里。人口的稀疏使基础设施、商业服务网点相对陈旧落后。

新区现代化交通网络的建成，大大加强了农村与城市的经济、文化联系，从城市化地区疏解出来的企业以及建成区和在建区城市功能的辐射，将促使集镇周围形成一定规模的产业群落，“一乡一点”的工业小区为农村经济的集约发展提供了新的增长点。农村的城市化发展借助于浦东开发的强大动力，利用新区整体投资环境，以乡村企业为基础，发展集约化经济，进行集约生产和经营，奠定城市化基础。在乡村地区，劳动力由农业向非农业转移的同时，逐步实现由乡村式散居向集镇集居的转移，对于仍然没有脱离土地的农业劳动者，可通过合股建造农民新村或自筹公建或统一宅基统一房型自筹自建农民新村。实现农村的城市化发展只有在生产和人口走上规模发展，商业服务业和社会公用事业也相应得到发展以后才有可能。

——扶植现代农业，增加城市绿地，组建都市里的村庄

    都市型新城区建设中的城市化要求传统农业转向现代农业，城郊结合型农业转向都市型农业，拓展农业功能，即从相对单一的经济消费功能拓展为经济功能、社会功能、生态功能、辐射功能等多种功能。为发挥现代都市型农业的多种功能。需要从规模、形态、经营等多方面加以开发，通过增加资金投入，提高技术含量，加快经营体制转变，发展 集约、技术集约、投入经营集约以及观赏式、园艺式、绿地式农业，充分发挥现代农业在新区多功能综合发展中的作用，适度满足新区对高档、特色农副产品的需求；利用新区境内外农副产品 。建立加工出口创汇基地；建设植物四季如春，林荫大道宽阔整洁，草坪、花坛、观赏园艺共展的区域性农业，使新区和新区乡村成为生态环境良好、生活环境优美、农业设施先进、绿色食品充足的花园城市和都市里的村庄。

专栏3.1  浦东新区基本城市化

    城市化和城市是两个不同的概念，前者是对一种过程的描述，后者则是对一种状态的定义。城市，尤其是现代城市，是一个自然一经济一社会复合系统，城市各组成部分在城市空间内形成一个互相联系和制约的有机体。具有集聚性、异质性和多样性，以及土地的非农业性利用的特点。城市化则是指传统落后的农村社会向现代先进的城市社会转变的过程。这是一个动态的过程，既包括城市本质，内涵和形态的城市实体，又包括向城市本质、内涵和形态的演化和迈进的过程，从某种意义上说也是一个城市功能的开发过程。

    相对于乡村的孤立、分散，城市化无疑首先是集聚，包括人口，产业、资金、技术、文化、建筑物乃至娱乐的集聚，其中又以人的集聚量为基础。城市人口或非农业人口占总人口的比重是衡量一个国家城市化水平的基本指标。根据发达国家城市化经验，城市化呈S形态，即非农业人口占总人口的比重在20— 70％，亦城市化水平在20— 70％阶段，是城市化进程推进最为快速的时期。城市化水平在20%以前和达到70%以后，人口集聚则比较缓慢。英国在1700年城市人口比重不到全国总人口的2％，1800年达到20％，增长18个百分点用去100年时间。在此后90年，城市人口比重却增长了52个百分点，于1890年达到72%。在1890一1990年的100年间，城市人口增长又开始趋缓，仅增长了18个百分点，城市人口达90％。与此相关的参考指标还有人口密度、人口就业结构和人口通勤率。

    集聚还表现在城镇投量的增多、城镇密度的加大以及城市规模的扩展。与城市人口增加相应，1801－1891年是英国城市化水平提高最迅速的年份，在这90年间，5000居民以上人口的城镇从106个增至622个，增加了5.9倍。

    其次是社会经济结构的变化。城市化是现代工业的产物，生产和人口的集聚引起产业结构和社会组织结构的变化。由于人口和产业集聚的需要，商业、服务业、金融贸易等第三产业蒸蒸日上。在城市化过程中，第一产业比重不断下降，第二、第三产业比重上升。产业结构是城市化的又一个指标。在发达国家，第一产业在国民生产总值中的比重一般为6%左右，第三产业的比重则往往达到50%以上。本世纪70年代，美国第三产业的比重占国民生产总值的58.6％。

   从世界城市化进程中，城市化水平与经济发展呈正相关，城市化水平往往表示这个国家和地区的经济发展水平。下表是70年代末对世界18个国家和地区的统计资料研究表明的城市化水平的与国民生产总值的关系：

资料来源：杨重光《战后世界城市化状况及分析》

城市化带来空间形态的变化。城市建设用地增加，城市用地功能分化，大量建筑物和构筑物的出现也引起土地景观的改变。城市化水平反映在土地利用上的指标主要是城市用地占可用土地的比重以及农业用地转化为城市用地的速度。城市用地指标受土地 影响很大。同时，随着人们对城市病的认识和治理，以及生态城市的出现，城市化水平的用地指标在不断优化和合理化过程中。西方国家城市土地利用结构通常是：居住用地约占城市用地的30%，制造业用地9%，商业用地4%，道路交通用地20%，公共用地(如政府部门，学校、公共绿地等)15%左右，空地及预留用地约20％。

    城市化一般通过扩大外延和增进内涵实现。城市扩展过程中的在建区，除了进行城市形象的建设外，更艰巨的任务是加强城市功能的开发，增加和深化城市的性质内涵。

城市社会与乡村社会的区别，除了经济形态、社会功能的区别外，在思想观念，行为模式和生活方式等社会文化方面存在很大差异。城市化过程也是一个城市的观念形态、生活方式和文明规范的扩散过程，是一个农村意识、行为模式和生活方式向城市化转变的过程。这是一个漫长的、潜移默化的过程，不会随着城市规划或建设的突飞猛进一蹴而就。城市经济和城市功能的扩散引起的城市文化的扩散、生活方式的变化，主要表现在：人口出生率的降低；家族中妇女就业比例提高；几代同堂的封建式大家族为核心家族所代替；人际交往圈子扩大，人际关系带有很大的可容性；活动范围不再囿于居住地，生活、工作、娱乐、交往在多维空间进行；信息交流加强；休闲、娱乐多样化；卫生设备普及率及人均水电煤用量增加，等等。对社会性服务依赖加强。

浦东开发具有跨世纪的意义，我们不会走发达国家城市化的老路，我们是站在高起点上开发浦东要创造出一个崭新的城市形态。使它成为世界城市化以及现代一流都市的楷模。浦东开发从规划到建设都在创一流。从”田园城市”的观点看浦东，新区已基本城市化。新区在城市化硬指标上已经达标，这是毋庸置疑的，土地利用结构正显示出新区的经济特点和形态特点。从“田园城市”的观点看浦东，这里仍然有大量农民，但他们的生活方式基本城市化。新区乡村人口出现负增长；家庭中的妇女就业率几乎接近100%。据统计，新区农村人口中，户平均人口在2 .8人/户——3.3人/户之间：在集镇，外来人口比例上升，居住人口外流增加；新区规划上的整体性和交通的便捷，基本消除了农村和城区的地域界限，城区已成为农民活动的一个舞台。至于休闲娱乐多样化、卫生设施及水电煤使用等，则随着经济的发展和生活水平的提高以及浦东开发以前上海大都市生活方式的辐射，早就带有城市特点。因此，新区不是城乡一体化问题，而是完善城市化的问题；不应太强调农民的土地意识，而是应该大力扶持乡镇企业，解决农民就业；同时，加强对乡村地区城市功能的辐射，提高人口素质和生活质量，实施社会保障，促进社会服务。

    应该看到，新区农村生活方式的城市化在层面上仍留有缺憾和空间，比如在科学技术文化水平上，在市民意识、行为规范、文明程度、生活质量上，离现代化国际大都市的目标尚有距离。需花力气，甚至是大力气努力推进。

专栏3．2陆家嘴金融贸易区征地吸劳实例

“弘安公司”提出安置工作的基本思路是结合本地区特点，兴办各种类型的经济实体，大力发展满足社区发展需要的劳动密集型第三产业，主要依靠自己安置征地工。

    到目前为止，“弘安公司”共计创办了60家经济实体，吸纳了4000多名征地工。这些经济实体大都具有以下特点：

    ①充分发挥征地工的技术专长。比如，兴办园艺公司、建筑公司。

    ②重点设立和开办与居民日常生活密切相关的项且。比如，饭店酒楼、美发厅、杂货店、

修理部等。

    ②以对从业人员技术要求不高的劳动密集型行业为主。

    ④资金投人较少，一般都在几十万元左右。

    “弘安公司”要求下属所有公司、企业基本做到。“一年亏、二年平、三年盈”。目前大多数企业已经开始盈利，“弘安公司”总的亏损面逐步减少。

    自1991年以来，“弘安公司”先后投人启动资金约为1亿元，其来源主要是根据(52)号文件由征地单位向“弘安公司”支付的安置费。