根据2018年的环境保护数据，上海市作为长三角区域的核心城市，已经提前两年完成打赢蓝天保卫战的核心目标。
上海要成为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”，空气质量的进一步改善将推动这一目标的实现。
2007年的IPCC第四次评估报告明确提出大气污染物与温室气体排放具有同源性、拥有同排放介质和减排措施一致性的显著特征。国际经验表明，实现大气污染和应对气候变化协同控制（以下简称“双控”），有助于降低政策执行成本，提高政府机构效率。根据2018年的环境保护数据，上海市作为长三角区域的核心城市，已经提前两年完成打赢蓝天保卫战的核心目标。习近平总书记在2018年考察上海时提出“四个放在”，而且市委书记李强也强调“四个放在”是上海一切工作的基点。从“四个放在”出发，上海就必须要对标国际一流城市，吸取国际城市“双控”经验，为长三角区域和国内其他城市和地区的“双控”工作探索可以推广复制的经验。
上海市在建设令人向往的生态之城，建设崇明国际生态岛，建设成为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”方面已经取得阶段性成果，而空气质量的进一步改善必将推动这些目标的实现。
“双控”工作面临四个不协同
上海市目前在“双控”方面存在的不协同问题有以下几点。
第一，组织机制方面，上海市的管理机构仍在整合过程中。上海市目前应对气候变化的主要工作分布在上海市发改委、上海市经信委、上海市生态环境局这三家机构。尽管上海市生态环境局已经于3月20日公布了职能调整方案，成立了“大气环境与应对气候变化处”，“承担应对气候变化与碳减排工作”，但上海市发改委仍然负责节能减排和应对气候变化的综合协调工作，综合协调和组织实施上海市碳排放管理工作。可以看出，在上海市机构职能重新调整过程中，仍存在不协同现象。
第二，目标管理方面，上海市各部门存在不协同。尽管上海市在应对大气污染方面已经提出了明确的浓度控制目标和减排措施，然而上海市碳排放达峰的具体时间仍未确定，在《上海市2018年节能减排和应对气候变化重点工作安排》中也仅仅是提出“研究本市碳排放峰值目标和实施路径”。目前上海市生态环境局并未实现污染物和温室气体排放的协同监测和报告，温室气体排放核算与报告及制定监测计划仍然归发改委负责，统计局仍需要进一步整合环境指标和应对气候变化指标。在政绩考核方面，目前上海市环境保护指标和节能降碳指标仍由不同部门进行考核，政府尚未针对生态环保大部制改革为区级政府制定综合考核的办法。
第三，政策设计层面，缺少系统的顶层设计和规划。产业政策方面，末端治理的难度越来越大，减排空间也更加有限，上海市产业绿色转型的难度增加。从上海市公布的2018年287家大气环境重点排污单位来看，石化、钢铁、热电、机械制造和化工类企业是主要的类别，无组织排放问题、高污染工序较多，仍有一些污染严重、服役时间长的生产装置和管道亟需升级改造。
第四，资金使用方面，上海市存在整合和融合的空间。目前，上海市在产业发展、交通运输、能源生产和消费、建筑、科技创新领域应对气候变化方面的试点示范种类繁多，针对大气污染和应对气候变化问题存在着重复的政策，这种重复不仅浪费了财政资金，而且增加了行政管理成本。如何打造亮点，真正发挥示范效应是未来需要解决的问题。
上海“双控”的差距及重点领域
上海市要在2035年建设成为卓越全球城市和社会主义现代化国际大都市，然而上海市大气污染治理和碳排放水平与国际大都市仍有差距。2018年上海市的PM2.5为36微克/立方米，臭氧在污染日中首要污染物占比达57.8%。与国际城市相比，2018年巴黎、东京、伦敦、柏林和华盛顿的PM2.5年均值（微克/立方米）分别为15.6、13.1、12、11.7、9.2，已经接近或达到WHO 10微克/立方米的空气质量指导目标。与国内深圳、香港、广州相比，上海市仍然落后。从PM2.5年均浓度来看，深圳不仅已经连续4年PM2.5低于30微克/立方米，广州市PM2.5连续2年达标，香港已经实现23微克/立方米。从碳排放达峰时间来看，深圳市提出了2022年碳排放“达峰”；香港提出碳排放于2020年前“达峰”。
在“双控”的重点领域方面，发达国家的大气污染物主要来自交通运输和能源生产部门，因此，主要政策集中在交通运输部门和居民、商业、工业部门对能源的生产和使用。其中，欧盟的政策主要在于控制PM10和NO2，而美国的政策主要在于控制PM2.5和臭氧。上海市方面，根据上海市2015年温室气体排放清单，上海市碳排放的重要来源是第二产业，占总排放的63.36%，第三产业占30.01%，居民生活占1.58%。细分行业来看，电力、热力、燃气及水的生产和供应业占总排放的30.06%，交通仓储邮政通信产业约占总碳排放的22.22%，黑色金属冶炼及压延加工业占12.6%，石油加工、炼焦及核燃料加工业和化学原料及化学制品制造业共占5.73%。而当前，工业领域和交通领域又是上海市大气污染物的重要来源。因此，针对上海市的实际情况，“双控”的重点行业是电力、交通、钢铁、石化。
以“四个协同”推进上海“双控”
第一，实现“双控”目标协同。建议尽快研究制定上海市空气质量达标和温室气体排放达峰（以下简称“双达”）规划。上海市要对标WHO第二过渡时期空气质量标准（25微克/立方米），提出空气质量达标路径；同时还要尽快确定碳排放达峰日期。通过“双达”目标倒逼“双控”工作迈向深入。以“双控”为抓手，制定“双达”目标的绩效考核机制。建议上海市委市政府统筹整合节能目标考核、碳排放强度考核、空气质量指标考核、污染物排放总量考核等考核政策，建立一体化的考核机制，同时明确相关职能部门的各自职责和问责机制。
第二，加强“双控”的部门协同。建议上海市统计局要培训专员，开展碳排放核算和污染物核算，将企业的碳排查和污染物排放登记统一起来。建议上海市生态环保局进一步规范本市排污许可证管理，研究将温室气体排放信息和污染物排放信息进行综合许可管理的政策。建议上海市生态环保局完善“双控”信息平台建设，研究将碳排放报告、核查和履约系统与当前的排污许可证管理信息平台进行整合，为“双控”管理提供信息支撑。
第三，推动“双控”的政策协同。以电力、交通、钢铁、石化产业为试点，推动“双控”政策落实。电力、交通、钢铁、石化产业是上海市实现“双控”的重点领域，上海市生态环境局和经信委要以电力、交通、钢铁、石化产业为抓手，协同推进汽车及零部件制造、家具制造、木制品加工、包装印刷、涂料和油墨生产、船舶制造等行业的“双控”工作，深化产业结构调整和高污染企业淘汰。
第四，促进“双控”的资金协同。强化节能减排和应对气候变化专项资金和大气污染防治资金管理。上海市财政局要统筹整合重点用能领域节能减排改造、节能低碳技术产品推广应用、淘汰落后产能、合同能源管理、低碳试点示范、可再生能源发展、高碳能源替代、基础能力建设等涉及“双控”资金，同时鼓励引导区级财政加大对这些领域的资金支持力度。
作者：周伟铎，周冯琦
来源：社会科学报.总第1654期2版.