长江生态廊道建设的挑战与应对思路丨长江经济带生态共同体

2018年《绿色观察者》微信公众号皮书推送栏目将陆续分专题推送上海社会科学院生态与可持续发展研究所关于上海对接推进长江经济带生态共同体系列研究成果。该成果《上海蓝皮书：上海 环境发展报告（2018）》已由社科文献出版社出版发行。

    长江经济带绿色生态廊道（以下简称“长江生态廊道”）建设面临的首要问题还是发展与保护的矛盾，既有上游贫困集中区脱贫与保护之间的矛盾，也有中下游发达地区高强度经济活动造成的生态系统破碎化。水电开发等过多、无序也是造成长江生态廊道断裂、破碎的主要原因之一。而且，长江生态廊道的连续性、整体性要求与行政区域分割性之间存在矛盾，尤其在中下游，由于缺乏“天保工程”这样的重大项目做载体，更难以将各省份的生态建设努力整合起来。要解决这样的问题，一是要借助改革创新，激活生态资产，将绿水青山变成金山银山；二是要通过完善城市群功能，促进集聚发展，腾出更多绿色空间加以保护；三是要在长江流域对水电等开发权实施总量控制；四是要借助“组织载体+项目载体”，整合沿江各省份的生态建设行动。

    本部分对长江生态廊道建设中发展与保护的矛盾、流域治理整体性与行政区域分割性之间的矛盾作了分析，包括水电开发过多、无序其实也是发展与保护矛盾的一种表现形式。

    发展与保护的矛盾仍是长江经济带各省份绿色发展之路上需要破解的难题。这一难题在上游生态屏障中的 主导型地区和贫困集中区尤为突出，[1]在中下游经济较发达地区，高强度经济活动也给生态系统带来很大干扰，甚至使湿地等生态系统破碎化。就经济活动给湿地带来的压力而言，在长江中下游，经济发展与生态环境保护协调度最低的区域是武汉及荆州部分地区，其次为鄱阳湖东北、洞庭湖东南和芜湖、马鞍山一带。[2]在上海等中心城市，扩大林地、湿地等生态系统面临土地 紧缺的瓶颈。

    目前，长江上游及其主要支流水电开发过多过滥，给上游生态廊道带来极大负面影响。除长江上游干流有三峡等特大型水电站，支流上也密布水电站，如金沙江上有溪洛渡和向家坝等水电站，还有白鹤滩和乌东德水电站在建，雅砻江上有二滩、锦屏等水电站，乌江上有洪家渡、乌江渡、构皮滩等水电站，而且还有先前地方政府盲目招商、疏于监管而建成的许多不合规的小型引水式电站。过于密集的水电开发从三个方面破坏了当地水生态：

其一，直接造成河流中断，阻断鱼类洄游。其二，水电站建设会使水温降低，造成鱼类无法正常产卵。

其三，水电站建设使大片土地淹没于深水之下，使原先从低到高、从河谷到两岸到两侧山陵多样化的生境变成单一生境（深水），生境多样性的损失会进而破坏生物多样性。[3]

更重要的是，过多水电站切割河道，使长江难以成其为“廊道”。

    从长江生态廊道的连续性要求出发，流域生态治理应当具有较好的整体性、协同性，但行政区域的分割性却使各省份湿地、森林等生态建设举措各自为政、未能较好衔接。而且，由于缺乏相关重大项目作为载体，长江中下游各省份生态建设之间的协同性相对更弱。长江上游天然林保护工程较好地协调了川渝滇黔四省份护林造林行动，但是却没有“长江中下游湿地保护工程”之类的重大项目，来协调该区域各省份生态建设的步调。

    要克服长江生态廊道建设面临的上述问题，需要从这样几方面入手：一是借助改革创新，变绿水青山为金山银山，以绿色发展破解发展与保护的矛盾；二是完善城市群功能，让居住、工业活动“向点上集聚”，腾出更多绿色空间“在面上保护”；三是对水电等开发权实施总量控制；四是在促进各省份协调行动中，不仅要有组织载体，更应有项目载体。

    发展与保护的矛盾不解决，保护也是不可持续的；大保护不等于不发展，而是要经济-环境更加协调的绿色发展（邓玲，2016）。承担森林、湿地等生态系统保护与建设的地区往往是贫困或经济相对落后地区，要让这些地区在不损害环境的情况下脱贫致富，生态补偿或通过布局生态建设项目来创造就业都只是“授人以鱼”；将那里的生态资产激活、发展成替代产业，变绿水青山为金山银山，才是“授人以渔”（杜受祜，2016）。[4]

    要激活那里的生态资产就要靠改革创新。如长三角一些地区靠农村土地入市改革，将美丽乡村中沉睡的生态资产唤醒，吸引社会资本参与这些生态资产的经营，最终实现各方共赢、农民致富；在激发当地群众保护生态的积极性同时，还缩小了城乡差距。这样的经验可以推广到长江流域其他地区。

变绿水青山为金山银山

    在长江中下游的上海、武汉、合肥等附近城市群，为了让高强度经济活动在空间上收缩，腾出更多土地来建设林地、湿地等生态系统，恢复并连接破碎的湿地等生态系统，就需要让居住、工业活动等“向点上集聚”。而只有完善“中心城市（城区）-中小城市或郊区新城-工业园或中心镇”多层次城市群体系，才能吸引居民、企业等向中小城市、郊区新城、工业园、中心镇等节点集聚。完善这样的城市群体系需要多重举措，而大力兴建涵盖“高铁-普铁-郊铁”的快速交通体系，使人员通勤更便利，是其中关键手段之一。

    为治理水电等开发活动过多、无序带来的重要生境破碎、生态廊道断裂，需要在长江全流域对某些重要开发权进行总量控制，如水电开发权、沿江一公里范围内的岸线开发权。而且，在核准总量时，为防止各省份、各城市政府从本地区经济发展利益出发多报指标，形成总量分配过多（即国际文献中的“over - allocation”）、对生态保护的效应适得其反的局面，相关总量最好由中央有关部门在科学调研的基础上制定。

    而且，为促进上游林地、中下游湿地等重要生态系统的建设或恢复，还可以规定相关开发权的取得必须以参与投资本区域相关生态建设项目为前提条件。

    当然，为促进这些开发权的优化配置，在总量核定后，自然可以在一定法规规范下进行交易。

    协调长江流域各省份的生态建设行动，当然需要一定组织载体；但无论这样的组织载体由中央有关部门牵头还是由各省份自发形成，如果缺乏相应的项目载体，各种协调机制更多地是一个议事平台，而难以让有关各方产生行动的动力。建议中央有关部门出台规划并提供投资或补贴，在长江流域实施更多如“天保工程”那样能调动与整合多省份行动的重大生态建设项目。其中一类是直接的生态建设项目，如“长江中下游湿地保护工程”；另一类是各种支持性的硬件或软件基础设施，如长江流域生态建设与保护数据库建设，如IPCC报告那样的长江流域生态建设与保护定期报告编制。

注：本文改编自周冯琦等主编、社科文献出版社出版的《上海蓝皮书：上海 环境发展报告（2018）》，本篇报告根据其中《上海对接推进长江经济带绿色生态廊道建设》一章编写，内容有删减。

[1]邓玲：《关于建设长江上游生态屏障的若干意见》，《绿色天府》2016年第4期；陈国阶：《长江上游生态屏障建设若干理论与战略思考》，《决策咨询》2016年第3期。

[2]崔胜玉、俞 淞、王红瑞等：《长江中下游湿地区生态-经济现状评价及耦合发展分析》，《北京师范大学学报（自然科学版）》2015年第51卷第3期。

[3]《引水式水电站致长江多条支流断流 珍稀鱼类灭绝》，《中国新闻网》2016年4月12日。

[4]杜受祜：《推动四川长江上游生态屏障建设的建议》，《决策咨询》2016年第3期。