1987-2015，上海城市水治理经历了什么……丨弹性城市

      本部分的水环境是城市与水相关的领域发展的现状与历史趋势。力求从近年数据梳理中找寻城市水相关领域发生转折的时间节点和数据表现。

（一）水 利用量有显著下降

      2000年以来，上海市用水总量经历了从不断攀升到快速下降的过程（图1）。以2010年为界，2000-2010年是用水总量的上升周期，2010年达到全市用水总量的最高值126.29亿立方米。2011年至今是用水总量持续下降周期，2014年全市用水总量78.77亿立方米，比峰值水平下降了三分之一。尽管在2013年用水总量略有反复，但基本全市用水总量已经处于80亿立方米的量级，除极特殊情况外，用水总量不会再有明显的增长。2010年后，万元GDP用水量处于50立方米及其下方，万元工业增加值用水量处于70立方米及其下方时，经济发展与用水总量开始绝对脱钩。

资料来源：上海水 公报（2000-2014）

（二）水源地取水格局变革

      2014年上海从各水源地取水总量32.37亿立方米，相比2010年提高了19.47%，2013、2014年两年取水总量基本持平。但上海各水源地的供水格局发生了很大的变化（图2），2011年是一个重要的时间节点。2011年6月，青草沙饮用水水源地原水工程正式通水，日供水能力719万立方米，青草沙水源地通水当年的取水量就达到12.45亿立方米，而以往占取水总量绝大部分的黄浦江上游水源地取水量缩减一半以上。到2014年，青草沙水源地取水总量占比近58%，黄浦江上游水源地取水总量约占24%。而当年建成通水的上海第四个水源地工程东风西沙水库取水总量约1607万立方米，占比约0.5%。2015年开工的上海第五个水源地工程黄浦江上游原水工程建成通水后，上海水源地取水比重可能会发生一定的变化，但以青草沙水源地为主的供水格局应会持续。

资料来源：上海水 公报（2010-2014）

（三）水污染物排放量有明显下降

      上海市近二十年来污水排放总量基本保持20亿吨量级，但工业废水排放总量有长足下降。2010年是近二十年来工业废水排放的最低点，3.69亿吨。2014年工业废水排放量仅为1995年的37.81%。近二十年来，上海主要水污染物排放量呈现总体下降趋势，工业化学需氧量下降幅度更加显著（图3）。预计上海工业化学需氧量减排进入微量减排的阶段，在不发生结构性改变的情况下，上海工业化学需氧量的减排空间较为有限。

资料来源：上海市统计年鉴（2015）

（四）水环境质量未得到明显改善

      根据水务局的监测，2014年上海主要骨干河道中，优于III类水质的河长超过40%，劣于V类水质的河长32.7%。从历年监测的数据结果来看，2008年后，上海骨干河道中，优于III类水质的河长迅速增长（图4）。但这并不能说明上海骨干河道水质发生了根本性的转变。因为2001年，全市骨干河道评价河长474.6公里，2004年增加到590.7公里，2007年为617.9公里，2013年为719.8公里。

资料来源：上海水 公报（1998-2014）

上海水治理的阶段特征

      城市水 、水环境与水生态相互之间是广泛联系又相互影响的，城市水治理需要从广泛的视角进行分析总结。上海水治理的历程纵然一脉相承又呈现显著的阶段性特征。

      从第二轮环保行动计划开始，上海开始投入大规模水基础设施工程建设的阶段。从世界范围看，提高水基础设施能力和水平是水环境治理的首要和必然途径，污水处理是末端处理点源及生活污染的几乎唯一手段。截至2015年底，上海共有53座污水处理厂，总体设计规模达到日处理污水约800万立方米。全市城市污水处理率达到92%，郊区污水处理率为84%左右。鉴于全市废水排放量已经基本处于筑平台的阶段，预计不会再有大规模增长。而全市污水处理厂的总体处理能力尚未饱和，未来即使全市污水收集处理率达到100%，污水处理厂处理能力也不会存在较大缺口。因而未来全市范围内将不复污水处理厂大规模建设的阶段，着力于污水处理标准提升。

图5：1995-2014年上海市污水处理厂数量及其集中处理污水量

资料来源：上海市统计年鉴（2015）

（二）水源地的转移与水环境质量相伴随

      上海水源地建设从1987年开始，这与河道整治的起始时间节点有某种意义上的相关性。从因果关系来看，正是由于全市水环境质量欠佳，历史上上海的水源地经历了从苏州河——黄浦江下游——黄浦江上游——长江口的转移（详见图6）。上海水源地建设具有一些典型的特征：第一是从单水源到谋求多水源，历史上上海的水源地从苏州河到黄浦江下游、中游的阶段均为单一水源的阶段，从1996年陈行水库的建成通水，上海进入到多水源的阶段。这也是上海水源地建设中“两江并举”的战略；第二，从开放式水源地到封闭式水源，第三，从各水源地相互独立到相互连通，这是上海水源地建设中“多源互补”的战略。

图6：上海市水源地建设历程

资料来源：笔者整理

（三）水治理制度体系从成型到精细

      上海市水治理法律法规及政策条文的出台有三个明显的阶段（详见图7）， 2010年以来，随着各级政府对环境保护工作越来越重视，生态文明体制机制改革进入快车道，上海市一方面根据国家环境保护形势和上位法的要求修订部分地方法规，另一方面更多地以政府规章及规范性文件的形式，推动水治理体制机制改革及制度创新。主要水治理职能部门如环保局、水务局尽管各自的职能范围并不相同，但近期发布的规范性文件在目标和原则上却较为相似。主要表现在：第一，注重价格等经济杠杆的调节作用。环保局调整了排污费征收标准，并将挥发性有机物（VOC）纳入排污费征收对象中；水务局出台污水处理费征收使用管理办法；第二，基本管理制度不断完善。环保局出台主要污染物排放许可证管理办法，水务局出台水功能区管理办法、排水许可制度实施办法等；第三，行政管理更加规范。环保局和水务局均出台了行政处罚裁量基准规定，水务局出台排水水质监测管理规定、河道养护工作考核办法，环保局出台自动监测设施数据执法应用的规定等。

资料来源：根据公开资料绘制

上海水治理转型的趋势

      上海经过长期的水环境治理，在水治理思路、模式、手段上已经开始转型，或者呈现出转型的迹象。本部分在上文水治理历程梳理的基础上归纳未来水治理转型的趋势。

（一）从以基础设施建设为主转向制度规制为主

      水治理基础设施包括治理水污染的截污纳管基础设施、污水处理设施及保障用水安全的水源地建设设施等。无论哪个国家或经济体，水治理的初始及首要手段都是基础设施建设。上海市从2000年开始进入大规模基础设施建设阶段，这其中有很大部分是弥补以往基础设施建设的欠账。随着水相关基础设施建设的逐渐完善，未来工程建设的空间相对有限，而越来越依赖于制度、政策及发动广泛的公众参与。从本质上看，各类基础设施建设是通过人工手段从末端物理上减少进入水体的污染物，是一种直接和线性的方式。而制度创新是通过新的有效的制度规制，建立一种多维的、多方参与的水治理模式。

（二）从以命令控制为主转向市场调节为主

      环境保护管理早期基本是单一运用命令控制手段，随着经济发展及环境保护形势的变化，政策工具的种类和范围不断扩大，基于经济激励的环境保护政策工具日渐丰富。我国环境保护政策中，命令控制政策较为成熟，以经济激励为主的市场调节政策仍处于摸索阶段。尽管以往也实施了一些以价格为主的环境经济政策，如排污费等，但问题在于排污收费标准过低，不能反映实际的污水处理成本，无法将排污的外部成本内部化，也就无法起到经济激励的作用。上海第六轮环保行动计划中提出要完善环境价格机制，推进环境污染责任保险，完善生态补偿等，表明上海越来越重视以经济激励等市场调节手段改善企业环境行为。

（三）从集中整治为主转向长效治理为主

      自1998年上海市政府发布苏州河环境综合整治管理办法开始，全市经历了近20年的河道集中整治的历程。在上海经历了从苏州河整治——市区骨干河道——郊区骨干河道——万河整治这一系列的集中整治行动后，市内地表水水质未有显著改善。实际上水环境的自然属性与集中式的运动式的整治原本就是互相矛盾的，集中整治只能在短期进行一些工程治理，而伴随着上游污染水体的流动新的污染物又重新富集。未来对照国家生态文明示范区建设方案要求，建立水环境长效治理机制和政策。

（四）从减少人类活动对水环境影响为主转向恢复水体自身修复能力为主

      需要看到的是，无论基础设施建设还是水管理制度创新，主导思想是通过各种手段减少人类活动对水环境的影响，或通过人为手段帮助河道提高环境容量为人类所用。未来应在现有基础设施和管理制度的基础上，将水治理的指导思想转移到恢复河流自然生态，通过水生态系统自身调节优化水环境的方向上来。

注：本文改编自周冯琦等主编、社科文献出版社出版的《上海 环境发展报告2017——弹性城市》，本篇报告根据其中《上海气候脆弱性分析》编写。内容有删减。

上海 环境发展报告研创团队 

主编 ：周冯琦 汤庆合 

主编助理 ：程进 

团队成员 ：刘新宇 陈宁 胡静 郭茹 嵇欣 刘召峰 曹莉萍 尚勇敏 张希栋 吴蒙