长三角15+1城市环境绩效评估（四）——环境治理响应指数

    根据城市环境治理响应评价指标体系，对长三角15+1城市2012-2014年的环境治理响应指数值进行测算，其中，环境治理响应指数包括环境治理投入指数、环境公开指数、环境公众参与指数三个领域，并包含单位废水处理资金投入、每万人环保机构人员数、城市建成区排水管道密度、环保信息主动公开数量、在线监测数据传输有效率、每年发布环保官方微博数量、依申请公开政府信息数等7个指标。权重计算运用熵值法求得，指数值运用加权求和计算得到。数据来源于包含2012-2014年数据的各城市统计年鉴、国民经济和社会统计公报、环境状况公报、环境质量公报、水 公报、环保部门信息公开报告等，以及中国城市统计年鉴、城市所在省市的统计年鉴等。指数评价方法与环境绩效指数评价保持一致，指标及权重与长江经济带沿岸城市环境治理响应指数评价保持一致，不再赘述。

    通过上述方法和指标体系进行计算，得到2012-2014年长三角15+1城市环境治理响应指数值。从2012-2014年15+1城市环境治理响应指数对比发现，长三角环境治理响应指数呈现出两个特征：

一是空间组团特征

    分别为上海组团（以上海为中心，包括苏州、无锡等城市）、南京组团（以南京为中心，包括镇江、扬州等城市）、杭州组团（以杭州为中心，包括湖州、绍兴、嘉兴等城市），上海、南京、杭州也分别是长三角经济最发达的三大中心城市，在环境治理响应指数上也呈现出一定的集聚特征，尤其以上海-苏州环境治理响应指数总体高于南京-镇江组团、杭州-湖州组团的其他城市，2012-2014年，上海、苏州、南京、杭州一直稳居长三角城市环境治理响应能力指数的前5名（见下表）。这也一定程度上与长三角城市群以上海为龙头，南京、杭州为次中心的城市群空间格局相一致，反映出环境治理响应指数与城市经济实力、经济社会发展水平具有较强关联，对于该问题将在后文做进一步分析。

2012-2014年长三角城市环境治理响应能力指数前5位

二是空间分级特征

    即长三角环境治理响应指数呈现出明显的分级特征，以0.2、0.4、0.6为分界点可将长三角16城市分为4个梯队，不同梯队环境治理响应能力有一定差距。其中，上海一直位居第一梯队，2014年环境治理响应指数达0.804，从各领域来看，环境治理投入、环境信息公开、环境公众参与指数分别达0.715、0.686、0.873，均位居全国前列，这也反映出上海在环境治理响应领域的领先水平。2014年，上海单位废水处理投入费用和每万人环保从业人员数分别达1.6元/吨和35.45人，均位居长三角各城市首位，远高于0.65元/吨和23人的平均水平，反映出上海市强大的环境治理投入能力。在环境信息公开、环境公众参与领域也表现出领先水平，2014年环保信息主动公开数量达27826条，环保部门官方微博数量为4750条，依申请公开政府信息数为143条，位居长三角各城市首位。以上指标使得上海为实现生态环境治理、生态环境健康、绿色经济增长奠定了强大的支撑能力和响应能力。而由于环境公众参与指数的大幅改善，也使得2014年的杭州也从第二梯队跃居第一梯队，环境治理响应指数达到0.620。

    第二梯队主要为苏州、南京、杭州。其中，苏州主要在环境公众参与领域表现较好，接近上海市的水平，2014年，苏州环保部门官方微博数量达4750条（长三角平均水平为846条），依申请公开政府信息数为80条（长三角平均水平为33条），远高于长三角各城市的平均水平。杭州则在环境治理投入和环境信息公开领域表现优异，以2014年为例，杭州单位废水处理投入费用和每万人环保从业人员数分别达1.22元/吨和39.46人，位居长三角各城市前列；而环保信息主动公开数量超过40000条，位居长三角各城市首位。而南京环境公众参与、环境信息公开表现较为优异，均位居前三，如2014年，南京环保信息主动公开数量为12370条，在线监测数据传输有效率达99.21%，在公众参与领域环保官方微博数量为1990条，位居长三角各城市第二位。

    第三梯队主要包括湖州、镇江、扬州、常州、绍兴、嘉兴、无锡，以及2012年的扬州、2014年的舟山，该梯队城市环境治理响应指数总体排名位居中游水平，但在部分领域仍可圈可点。从2014年来看，镇江、绍兴单位废水处理投入费用分别达1.47和1.40元/吨，常州城市建成区管网密度达23.9公里/平方公里，均位居长三角各城市前列，反映出以上城市较强的环境治理投入水平。

    环境治理响应指数受多方面影响，从前文对环境治理响应的内涵界定出发，生态环境治理响应指数反映的是应对面临的各种生态环境问题、实现社会经济绿色发展的水平与能力。一般来说，一个地区经济越发达、制度体系越完善，其动员各种 要素进行环境治理、实现绿色发展的能力也越强。当然，对制度体系是否完善的衡量标准是一个复杂系统的工作，但是对经济发展水平的衡量却有较为直观可行的方法。对于经济发展水平的综合评判，有相对指标划分方法和绝对指标划分两种方法，前者往往是通过聚类分析进行的类型划分，而不是对经济发展水平的客观评价，而绝对指标划分方法在经济发展水平衡量中得到更为广泛的运用，其中最主要的指标是人均GDP。2012-2014年间，长三角各城市人均GDP均呈现出较快增长的趋势，并迈上了一个新台阶；比较可看出，人均GDP越高的地区，其环境治理响应指数也越高。如苏州、杭州、上海、南京、无锡等地，人均GDP相对较高，其环境治理响应指数也较高；反之，经济发展水平较低的城市，其环境治理响应指数也较低。

    为更好地反映经济发展水平与环境治理响应指数的关系，特制作散点图，从下图可见人均GDP与环境治理响应指数呈现出较强的正相关关系，相关系数为0.428。这一方面反映出经济发展水平为环境治理响应提供了重要基础，另一方面也反映出，环境治理响应能力的提升依赖于加快推动经济社会水平的发展，二者是相辅相成的关系，即在发展中出现的环境问题，需要在发展中得以解决。为此，长三角地区要加强环境治理响应能力与经济发展水平目标的协同，实现保护与发展的协同推进。

长三角城市环境治理响应指数与人均GDP的关系

    由前文所指，环境治理响应是受经济发展水平、制度完善程度等多方面因素综合影响的结果，由于各种影响因素的差异，长三角各城市环境治理响应在各领域的表现也参差不齐，存在明显的分异。

    对于环境治理投入指数，上海、杭州、镇江等城市长期位居前列，其中，上海、杭州分别在单位废水处理费用、万人环保从业人员数量两项指标上分别为1.4元/吨、55.63人，位居各城市首位，镇江在多项指标上也位居前列，如单位废污水排放量处理费用、每万人环保从业人员数分别为1.22万元、24.29人，分别位居各城市的第3、4位。同时，而扬州、无锡、绍兴、常州也位居长三角各城市环境治理投入指数的前列，2012-2014年长三角城市环境治理投入指数前5位的城市如下表所示。

2012-2014年长三角城市环境治理投入指数前5位

    对于环境信息公开指数，杭州、上海位居前两位，且远高于其他城市；究其原因，杭州、上海环保信息主动公开数量位居各城市前两位，2014年两市分别约为4.0万条和2.8万条，而长三角各城市平均值仅为6400条，由于当年各城市在线监测数据传输有效率相差不大，致使杭州、上海环境信息公开指数“一马当先”。此外，由于环境信息主动公开数量相对较高，使得2013的扬州和2014年的南京环境信息公开指数也位居前列。总体上，杭州、上海、南京、苏州、扬州、湖州等城市环境信息公开指数相对较高，以2014年为例，长三角城市信息公开指数位居前5的城市有杭州、上海、南京、苏州、湖州等（见下表）。

2012-2014年长三角城市环境信息公开指数前5位

    对于环境公众参与指数，上海、苏州、南京稳居前三，其中2014年，三城市环保官方微博数分别为4750条、1990条、1347条，位居前三位，而依申请公开政府信息数分别为143条、41条和80条，而长三角平均水平分别仅为738条和22条。此外，嘉兴、南通、杭州、扬州等环境公众参与指数也位居前列，例如南通尽管其环境治理响应指数总体位居后列，但其环境公众参与指数却表现突出，连续两年位居前5位，尤其是其已申请公开政府信息数达到67条，反映出南通社会公众参与环境治理的意愿日益强烈以及政府对社会公众的响应也更加积极，这对于推动南通市环境绩效水平的提升大有裨益（见下表）。

2012-2014年长三角城市环境公众参与指数前5位

    受经济发展水平变化和制度完善程度，以及地方政府的执行水平等因素影响，长三角15+1城市环境治理响应指数及各领域的指数也在不断发生变化。鉴于制度模仿、区域学习变得更加频繁和重要，找出那些标杆型城市，并给予鼓励、倡导，有助于推动长三角地区城市环境治理响应水平的整体进步。

    首先，那些在环境治理响应各领域长期位居前列的固然是各城市应当学习的对象，在前文中，我们分别对环境治理响应指数、环境治理投入指数、环境信息公开指数、环境公众参与指数4个领域排名前5位的城市进行了梳理，从这些城市的空间分布来看，基本上呈现出以上海、杭州、苏州为核心，周边的苏州、无锡、南通、绍兴、湖州、镇江等城市为次中心的空间组团的特征，上述城市的环境治理响应指数及各领域始终位居前列，这也是长三角经济发展水平最高的地区，由于对资金、人员、技术的动员能力较强和制度创新更为领先，环境治理响应水平也相对较高。这些城市无疑是未来长三角地区环境治理响应水平相对较弱的地区重点学习和借鉴的对象。

    其次，那些通过自身努力实现环境治理响应指数及各领域取得较大进步的城市也应当受到肯定，以及值得其他城市学习借鉴，我们对长三角各城市2012-2014年在各领域的位次的上升情况进行了梳理，并找出其环境治理响应水平改善的原因。从环境治理响应指数的总体改善情况来看，2012-2014年，改善幅度最大的是绍兴，上升了6个位次，从第11位上升到第5位，造成其大幅改善的原因主要来自于环境治理投入指数的大幅改善，期间从第11位上升到第4位，而环境信息公开指数和环境公众参与指数也有小幅的提升。此外，南通、宁波、杭州也分别上升了2个位次，镇江、无锡、舟山、泰州也略有改善，上升了1个位次。从环境治理投入指数来看，排名大幅上升的为绍兴，主要是因为单位废水排放量处理费用投入的大幅上升，从2012年的0.38元/吨上升到2014年的1.40元/吨，上升了2.68倍，而同时期，长三角平均仅上升了16.4%；而上海、舟山、湖州等6个城市期间也上升了1个位次，尽管其改善的原因各种各样，但环境治理资金、人员等投入的增加，基础设施的改善确是其共同的原因。从环境信息公开指数来看，无锡、南京、泰州、宁波、嘉兴、舟山、湖州等城市有较大幅度改善，以无锡为例，2012-2014年，每万人环保信息主动公开数量和在线监测数据传输有效率分别从3.87条、44.66%上升到4.38条、97.79%；而南京信息公开的各项指标均实现较大提升，且位居各城市前列，2014年，每万人环保信息主动公开数量和在线监测数据传输有效率分别达15.06条和99.21%，改善幅度达507%、80%，而长三角各城市的平均改善幅度为25%和126%。从环境公众参与指数来看，杭州、泰州、无锡等城市在社会公众共同参与环境治理方面的成效明显，其中杭州从第11位上升到第4位，依申请公开政府信息数从21条上升到47条，发布的环保官方微博数量也从数十条上升到973条，这为社会公众参与环境治理，提供了重要的渠道，全社会共治共建呈现出欣欣向荣的景象。

2012-2014年长三角城市环境治理响应指数上升城市

    近年来，杭州以“五水共治、五气共治、五废共治”等为抓手，全面推进“美丽杭州”建设，并积极加强环境治理，水、大气、声和辐射环境质量总体稳定，环境安全得到有效保障，生态环境不断改善，生态环境质量评价（EI）指数继续名列全国前茅，这依赖于环境治理响应水平的提升。从长三角15+1城市环境治理响应指数总体排名和位次上升情况来看，杭州一直榜上有名。2012-2014年，杭州环境治理响应指数从0.419提升至0.620，排名从第4名上升至第2名。其中，环境信息公开指数更是长期排名第1，环境公众参与指数排名从第11名上升至第4名，可见杭州不仅环境治理响应水平较高，且通过努力，还难能可贵地取得了较大的进步。综合看来，杭州环境治理响应主要有以下几方面经验值得其他城市学习和借鉴：

一是积极加强水污染整治工作

    杭州市坚持全流域统筹、岸上按下统筹、生产生活生态统筹，坚持五水共治，治污为先。将消灭垃圾河、整治黑臭河作为五水共治的重中之重，到2014年底，整治完成垃圾河460公里；积极开展黑臭河沿岸排污口系统排查，累计封堵排污口647个；积极推进污水处理厂提标改造和污水管网建设，到2014年底，累计完成污水管网267.5公里，总投资4.5亿元。强化工业污染防治 ，完成119家印染、146家造纸和214家化工行业整治和关停任务。

二是积极加强污染排放权管理

    大力推进主要污染物排污权登记及交易，2014年，基本完成全市1400多家企业初始排污权配额分配核准工作，完成777家重点企业COD、氨氮、规划刘、氮氧化物四项指标初始排污权分配；构建全市统一的排污权交易管理体系。逐步铺开“刷卡排污”管理，到2014年完成全市市控以上重点企业刷卡排污系统建设257家，控制全市75%以上的工业排污量；研发杭州市污染排放许可证管理系统，规范全市排污许可证核发和管理；实施总量激励制度和削减替代制度，建立新（扩、改）见项目主要污染物总量指标管理办法。

三是经济加强环境信息公开和公众参与

    杭州在市环保局门户网站上发布PM2.5等实时浓度和AQI实时数据、河道水质数据、重点监控企业主要污染物检测数据监督性监测数据等，2014年，主动公开环保相关信息超过4万条。杭州还通过微博、微信、依申请公开等多种方式，积极拓宽社会公众参与环境治理渠道，2014年，“杭州环保”发布微博973条，依申请公开政府信息数47条；同时，还积极开展志愿者护河、护水、环保大讲坛等环保志愿活动，加强高校绿色联盟指导，做好建设项目审批过程的公众参与，严格执行相关公示制度，做好环评信息公开工作等，为社会公众参与环境治理提供了广阔、便捷的渠道。

注：本文改编自周冯琦、程进、陈宁等著《长江经济带环境绩效评估报告》。

研究团队

组长：周冯琦 

成员：程进 陈宁 刘新宇 尚勇敏 刘召峰 曹莉萍 张希栋