提到“制度”，尽人皆知；谈到“制度”建设，高谈阔论者不绝于耳；看到“制度”的成效却黯然失色。本文所要讨论的制度，不是根本制度、基本制度，主要是具体制度和办事制度。“制度”成效的问题，很重要的是执行“制度”的问题，更有甚者将制度不当回事。由此，造成问题不断、矛盾升级，干群关系紧张，影响了制度的严肃性和权威性。
制度是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序，保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文，是各种行政法规、章程、制度、公约的总称。
制度的使用范围极其广泛，大至国家机关、社会团体、各行业、各系统、小至单位、部门、组织。它是国家法律、法令、政策的具体化，是人们行动的准则和依据，因此，规章制度对社会经济、科学技术、文化教育事业的发展，对社会公共秩序的维护，有着十分重要的作用。
制度主要包括：劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定。用人单位规定规章制度，要严格执行国家法律、法规的规定，保障劳动者的劳动权利，督促劳动者履行劳动义务。制定制度应当体现权利与义务一致、奖励与惩罚结合，不得违法法律、法规的规定。否则，就会受到法律的制裁。
制度本义是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。制度可以追溯到中国古代，《易·节》：“天地节，而四时成。节以制度，不伤财，不害民”；王安石《取材》：“所谓诸生者，不独取训习句读而已，必也习典礼，明制度；孙中山《军人精神教育》：“创制权，由人民以公意创制一种法律，此则异於专制时代，非天子不议礼，不制度也。”
诺贝尔经济学奖得主诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。制度的实施是制度成效的首要。
制度在实施过程中会产生各种矛盾，首先是制度本身的问题，比如制度之间的“打架”，自相矛盾；制度衔接中的脱节，相关矛盾。产生这些问题的原因复杂，前任和继任者之间的矛盾，相关部门之间的矛盾。这些矛盾会一定程度的影响制度的成效。其次是对制度的态度问题，有的继任者对制度重视程度不够，态度不积极，敷衍了事。还有的明知有制度，仍置之不理，将制度不当回事，我行我素。更有甚者采取你有制度我有对策。“制度”的受体即群体是相对固定的，他不会因为你的变化而改变，因此，常常会出现单位职工找新领导理论制度的是非曲直。
对制度的漠视、当儿戏，后果是很严重的。在社会生活中，明令禁止的事情，也会有人以身试法。“因为我有权，可以不把制度当回事”、“制度奈何不了我”的现象屡禁不止，垄断企业就是这种心态的反映。剖析把制度当儿戏的原因。其一，政绩观作祟，不问制度的青红皂白，不计后果做了再说。比如不顾国资有报废年限的规定，一幢楼盖了没几年拆了重建；一条路一年间重复修建几十次，老百姓怨声载道。其二，不愿付出历史的成本。换届后的继任者，除非迫不得已，一般不愿意付出历史的成本，承担前任的后果。对前任的制度规划重点工程会搁置一边，另起炉灶，失信于民。其三，出于利益的考虑。为小团体和个人的利益而忽视制度，有意为之，滥用公权，冲撞制度。老百姓会顶撞制度，造成干群关系水火不容。
对制度的漠视，把制度当儿戏的教训是深刻的，前不久发生的“翁案”事件是明证。这些案例都告诫我们必须重视制度的作用。正如
加强制度建设。制度建设是权力规范运行的有效约束和得力保障。制度建设是一个制度制约，执行制度并在实践中检验和完善制度，制度没有“最好”，只有“更好”，科学的积极的制度的建立，能降低“风险”、坚持“勤政”、促进“发展”。
重视制度及制度建设是各权力部门的首要任务。因为这是大局，是为民安民的责任所在。在制度设计上，要兼顾前后各方面的利益；在制度实施中，要前后一致，操作上人性化，真正体现以人为本的理念。制度因其客观上存在滞后性和变化性，必须适时及时择时加以调整，使其更符合实际。一项好的“制度”可载入史册，反之则后患无穷。我们应努力使之更好地造福于民。（作者为上海社会科学院副院长、《上海精神文明发展报告》主编）