1925年2月，上海特别市筹备会第一次会议召开，此即上海成为中国第一个直辖于中央政府、与省平行的独立城市型政区之发端。时任江苏省省长、兼督办江苏军务善后事宜的韩国钧，明令上海市公所总董李平书等士绅回应民众呼吁，正式按下了上海建市的“开关”。在此后的一个世纪里，伴随行政区划建制升级等，上海一步步成长为一座具有全球影响力的社会主义现代化国际大都市。
顺应民意
1843年以来，上海以超常的速度膨胀、发展。人口在1900年超过百万，正式跃升为世界一流商埠。不过，虽是巨埠大邑，经济实力、文化影响、政治作用也已超过一省之规模，黄浦江畔的这块弹丸之地却仍被框定在“县”这样一个行政建制之中，严重束缚城市发展。
受到外国市政管理、建设的影响和刺激，以商、学两界为主的上海地方绅商主动开始发起和推行旨在参与政权、改革社会的地方自治运动。但从1895年到1924年，历经清末宪政、辛亥革命、袁世凯复辟帝制和北洋军阀混战，多次自下而上、由县到市的尝试均以失败告终。
总结此间30年建市历程，一大问题在于缺乏中央政府（朝廷）的有效支持与引领，直至北洋政府1921年颁布《市自治制》《市自治制施行细则》才发生重大转变。时任江苏省省长韩国钧，在关键时刻大大加速了上海建市的历史进程。
韩国钧，字紫石，1857年生于江苏海安，清光绪年间中举入仕，因勤政廉洁、勇于任事，终成晚清名臣。“吾省民国以来，名公巨卿不可悉数，而最负重望者则二人，一为紫公，一为张公季直”，这是上世纪上半叶江苏各县代表推荐省长候选人时对韩国钧、张謇两人的评价。
辛亥革命后，韩国钧善学知变，顺应历史潮流，拥护共和，先后两次就任江苏省省长及其他要职，受各方敬重。抗战爆发后，他接受中国共产党团结抗日的主张，奔走呼吁各方联合抗日，后为日伪所俘获，威逼出任伪江苏省省长，严词拒绝，以死相抗，被陈毅同志誉为“民族抗战之楷模”。
1922年7月，韩国钧就任江苏省省长，系其第二次主政江苏。彼时，上海虽然名义上归属江苏管辖，但因集聚大量兵工厂和财富税收，长时间被属于皖系的浙江督军掌控，成为派系林立的北洋军阀争夺的焦点。1925年1月，韩国钧为防止上海沦为苏浙两省军阀混战的战场，顺应民意，力排众议，决定以上海为特别市，直属中央，并电令李平书等人成立上海特别市筹备委员会，启动上海建市各项事宜。
电文写道：“查上海市场，甲于全国，人户众庶，事业殷繁，亟应设置市政机关，以谋发展。兹定于上海设特别市，并请诸君为筹备委员，除电部备查外，其区域如何划分？机关如何组织？职权如何分配？务希会同筹备，妥速拟定，呈候核夺。仍将筹备日期及刊用钤记，先行具报备查，公牍随发。”
李平书接到电文后，随即与沪上各团体于2月1日在上海市公所集议，讨论上海设立特别市一事，定市名“淞沪特别市”。2月4日，召开特别市筹备会第二次会议；2月7日，召开特别市筹备会第三次会议；2月10日，《淞沪特别市草拟章程》《淞沪公约起草委员会章程》在《申报》公之于众；2月15日，特别市筹备会于上海市公所再次集会，通报韩国钧已“批准本会呈报议决淞沪特别市区域及筹备会等章程文”。
然而，上海绅商要求各路军阀不得插手淞沪特别市事宜、完全尊重地方自治意愿的想法未得到响应，北洋政府遂暂时搁置上海建市一事，韩国钧亦辞去官职、回归乡里。
终得肇建
1925年10月10日，孙传芳突然宣布起兵反奉，组成五路大军向苏南和上海大举进攻。10月15日，孙传芳就任浙、闽、苏、皖、赣五省联军总司令。
1926年5月1日，孙传芳决定设立淞沪商埠督办公署。不久，国民革命军的北伐运动兴起。1927年3月12日，上海市民代表会议召开成立大会，准备接收上海政权，建设民选市政府；3月21日，国民革命军克复上海，上海第三次工人武装起义胜利。3月22日，上海第二次市民大会召开，选出上海特别市临时政府19名委员，其中中共党员和工人共计有10人。《上海特别市市民代表政府组织条例草案》随后颁布，规定“上海特别市以市民代表为全市最高权力机关，定名市民代表政府（简称上海市政府）”，强调“上海特别市代表政府直隶于国民政府，不入省县行政范围”。
此二条规定颇为重要，不仅是对“军办”淞沪商埠督办公署的超越，又把上海市明确作为一个与省同级的行政单位，而不再受江苏省、上海县之管辖，突破了清末民初自治运动以来上海市政厅受制于都督和县知事的局面。1927年3月29日，上海特别市临时市政府正式成立。
但不幸的是，此时握有实权的北伐军总司令蒋介石已准备叛变革命，断然不能容忍这样一个民选政府。就在临时市政府成立之前，蒋介石致函要求暂缓办公。虽然这一要求未被接受，却已引起很大波动。1927年4月12日，蒋介石在上海发动反革命政变，工人纠察队被缴械。4月14日，国民党上海特别市党部（左派）与临时市政府均被上海临时政治会议委员会（右派）接收。
临时市政府的权力虽被接收，但“特别市”的名称没有取消，而是被沿用下去。上海临时政治会议委员会曾拟上海特别市暂行条例（采用委员制），原准备向国民党中央政治会议第90次会议报告，但国民党中央政治会议第89次会议通过《上海特别市暂行条例》（采用市长制），正式确立了上海特别市与省平行、直辖中央的地位。这说明上海特别市在法律上已经产生，与省平行的城市行政区正式出现。5月18日，国民政府任命黄郛为上海特别市市长。
1927年7月7日，黄郛正式就职，特别市政府成立，设1处（秘书处）10局（财政、公安、卫生、公用、教育、农工商等）。在行政区划上，改市乡为区，设置沪南、法华、闸北、殷行、吴淞、江湾、彭浦、真如、高桥等17区。按照孙中山先生“设世界港于上海”的理想，编制《上海市中心区域道路系统图说明书》《上海市全市分区及交通计划图说明书》《上海市新商港区域计划草案说明书》等城市建设计划，并于1929年开始实施上海城市发展史上的第一个城市规划“大上海计划”，将吴淞、江湾开发为新的市中心区。今杨浦区的旧市府大楼、区图书馆、江湾体育场等公共建筑设施，杨浦、虹口等区的中山路、淞沪路、翔殷路、四平路、黄兴路、三门路、五星路、水电路等50余条交通道路，就是“大上海计划”的产物。
同时，颁布《上海特别市工商业登记规则》《取缔摊贩及征收摊捐规则》，对工商企业、个体商贩实施注册、登记，核发营业执照。改敬业、务本、宝山、市北等学校为市立中学，开市级公办中学之先河。为改善卫生管理，颁布《上海特别市政府卫生局管理医师（西医）暂行章程》《上海特别市政府卫生局管理医士（中医）暂行章程》，还举办卫生运动会等。
上海特别市的成立，标志着上海华界原先各自为政、互不统属的分隔局面宣告结束，现代之市、区两级行政体制就此在这座城市确立，现代城市管理体系基本形成，上海作为全国中心城市的地位得到强化。就更广泛、深远的意义而言，中国地方行政制度因上海而正式有了直辖于中央的市级政区。
回望百年
关于上海建市时间，学术界存在不同看法：一种以上海特别市政府成立为建市标志，即1927年7月7日；一种认为1926年5月孙传芳在龙华镇设淞沪商埠督办公署，是上海由县制改为市制的开端；还有人追溯至1925年2月上海特别市筹备委员会成立并召开第一次会议，作为建市时点。
应该说，韩国钧、李平书等人计划建立的特别市，设计推出了一套现代市政机关管理上海的方案，在中国城市发展史上具有引领价值，其历史作用应当得到肯定。以筹备委员会建立作为一个机构设置的起点，亦符合社会惯例。而且，数十年间建立特别市的努力历经多次挫折，上海民众的自治热情始终没有冷却，这也是特别市最终得以落地上海的重要原因。尤其是在国民大革命期间，革命进步力量承续自治精神，为设立民选的市政府奔走呼号乃至流血牺牲，为上海建市作出了巨大贡献，这一历史功绩更应当为今人所铭记。
特别是，中国共产党在上海建立伊始，就清晰地认识到造成中国人民“最大的痛苦的是资本帝国主义和军阀官僚的封建势力”，决定在上海“以自治市的运动”发展反抗军阀统治的联合战线。北伐战争开始后，中国共产党人先后三次在上海发动工人武装起义，以加速推翻军阀统治。其中，由周恩来同志任总指挥的第三次武装起义历经30多个小时的激战，起义工人在上海市民的支持与帮助下占领上海广大地区。之后，上海临时市政府的发起筹备、组织运作和革命实践均离不开党组织的运筹帷幄和奋力推动，罗亦农、汪寿华、林钧等共产党人亦发挥了重要作用。
以建市时间之悠久与否为标准，上海似难以与伦敦、纽约、巴黎等国际大都市相比。但反言之，仅用100年时间就走完了这些城市数百年甚至上千年的发展历程，其中的奥秘无疑值得深入探讨。
回望百年，上海从军阀混战下求自保的县城成长为以强大祖国为依托的社会主义现代化国际大都市。上海之所以要单独建市，是因为韩国钧、李平书等人不忍发展势头良好的城市陷入军阀混战之兵燹，以设立特别市来保全上海。彼时，上海之发展虽然“甲于全国”，但苦无强有力的中央政府支持与引领，繁荣表象之下是华洋分界、列强割据，各路军阀磨刀霍霍。而如今，上海背后是强大的祖国，在党的坚强领导下，正在奋力谱写“人民城市人民建，人民城市为人民”的新篇章。
来源：解放日报，日期：2025-02-11
作者：郑世卿，上海社会科学院文化和旅游研究中心副研究员；巴兆祥，复旦大学历史学系教授
