业主委员会（以下简称“业委会”）作为业主自治制度的核心，是中国城市基层治理的一项重要创新。自21世纪初商品房小区兴起以来，业主自治逐渐成为社区管理中的关键环节。业委会的有效运作，直接影响社区内多元共治的实现程度。然而，当前上海的社区治理中，业委会的成立与运作普遍面临诸多挑战。为此，本文将基于对上海社区治理中业委会实践现状的调研发现，分析其成立和运作中存在的普遍性问题，为完善超大城市的业委会制度建设提出可行对策建议。
业委会“成立难、换届难、履职难”，折射社区治理多重困境
通过对上海青浦、闵行、松江等多个区域调研，我们发现业委会作为社区治理的关键一环，显现出明显的薄弱性。主要表现在业委会成立难、换届难和履职难三个方面，一定程度上影响了社区治理的整体效果，可能给基层社区应急管理和稳定带来潜在的风险。
首先，业委会的成立困难重重。上海大学主持的都市社区调查数据显示，截至2022年底，上海各类社区中业委会的成立比例不到三分之二。其中，低端小区和高端小区的业委会成立比例都较低，而拆迁安置房小区的成立比例仅为38.37%，老旧小区和棚户区的成立比例更是低至9.76%。
现行法律规定，成立业委会需要三分之二以上的业主面积和人数参与表决。然而，上海许多社区普遍存在人户分离的问题，其中回迁房社区尤为突出。这些社区的业主大多不居住在小区内，要按法定程序召集业主大会并完成选票送达，需要业主本人亲自到场。然而，由于繁琐耗时，许多业主并不愿为此专程返回，导致业主大会常常难以达到法定的出席和表决人数。由此，许多社区只能暂时以“物管会”替代业委会的职能，进一步削弱了业主的参与感和自治权。
其次，业委会的换届选举也面临诸多挑战。现行政策对业委会成员设立了较高的硬性标准，不仅要求成员中党员比例超过50%，还禁止拖欠物业费或存在违章建筑的业主参与选举。然而，在实际操作中，这些要求往往难以完全满足。部分社区党支部为了凑足党员比例，不得不忽视候选人的年龄、专业素养等其他条件，甚至因此无法顺利完成换届。
缺乏业委会委员人选常态化发现机制也常常令社区在换届时陷入“临时找人”的窘境，而临时找到的候选人又容易集中在社区老党员这一有限群体中，导致业委会的后备队伍呈现明显断层。更为复杂的是，年轻业主中那些积极愿意参选的，又往往希望通过加入业委会来加强对物业的监督或更换物业公司。然而，因拖欠物业费等问题，这些候选人往往无法通过资格审核，形成了政策与现实之间的矛盾。
最后，业委会的履职也面临挑战，尤其是“负激励”效应的显现。调研显示，很多小区的业委会都会遭遇少数居民的恶意揣测甚至攻击，谣言的散播和对业委会成员的攻击行为，严重破坏了业委会的运作。这种“负激励”的存续导致许多本来怀有公益心的业主不愿参选，甚至连已履职、表现优秀的业委会成员也不愿意连任。
此外，负激励还妨碍了业委会推动小区公共利益的行动，很多有利于社区的举措因害怕被挑刺而无法实施。为了避免争议，一些业委会主任在履职中采取了“能不花（物业基金）钱就不花钱”的消极态度，以消极无为换来风平浪静，最终却损害了社区的整体利益，也给基层治理制造了诸多遗留问题。
破解业委会困局，需从多层面开展治理创新
业委会的运作不仅关乎社区治理的有效性，更事关基层社区的稳定与发展。以上种种困境凸显了加快探索相关政策和机制创新的必要性。我们建议，当前可从以下三方面探索破解之道。
针对业委会“成立难”，技术赋能和政策支持可以有效破解人户分离困境
现行政策规定，业委会的成立必须经过严格的身份登记、通知确认和投票程序。然而，由于上海社区中普遍存在人户分离的现象，许多业主并不居住在小区内，难以到场参与业主大会。因此，利用现代技术手段开发手机小程序等线上方式，不仅可以在线上完成身份登记和投票环节，还能够实现业主大会各环节的全程可追踪、可回溯、可查询。这样一来，业主无需亲临现场，就能参与决策，既节省了时间，也打破了空间的限制。
同时，政策层面还可以支持更加灵活多样的线下参与方式，允许业主经明确授权后进行代投票。这一系列措施将大大提高业主大会的参与率，进而顺利推动业委会的成立加强党建引领，建立发现积极分子的常态化机制，形成候选人储备库。
应对业委会的“换届难”，加强基层组织建设，尤其是党建引领至关重要
业委会换届难的一个主要原因在于候选人 匮乏，尤其是对党员比例的高要求和对候选人背景的严格审查，往往使得社区在换届时面临无人可选的困境。解决此问题，关键在于建立常态化的候选人发现机制，将那些有专业能力且有公益心的居民积极分子从平时的社区活动和志愿服务中发掘出来，并形成一个动态的业委会候选人储备库。
通过这种常态化机制，不仅可以在换届时避免“急用先找”的尴尬，还能对储备的候选人进行提前培训和指导，确保他们具备必要的专业素养和管理能力。例如，60岁左右刚退休的机关和企事业单位人员就是很好的候选群体，他们有足够的时间和精力，并且熟悉法律法规和管理经验，更能够胜任业委会的工作。
破除“负激励”效应，完善业委会履职的激励和评价机制不可或缺
当前，少数人的恶意评价和谣言攻击往往对业委会的运作产生巨大破坏，其中主要原因在于缺乏科学合理的激励和评价机制。为此，可以探索在业委会任期内进行居民线上打分评价机制，让“沉默的大多数”业主有机会表达意见，从而让多数人满意的业委会获得应有的公正评价。这种机制不仅能增强业委会成员的履职信心，还能激发更多居民积极参与社区治理的热情。
此外，社区党组织应在日常工作中积极为公正有为的业委会撑腰打气，提供正面的肯定和支持，防止恶意诋毁行为破坏社区凝聚力。同时，通过开发小程序，实现业委会项目的线上公示以及有争议项目的业主线上表决，增加业委会行动的透明度和公信力，杜绝极少数人利用信息不对称造谣生事的机会，进而从根本上消除“负激励”带来的消极影响。
综上所述，面对上海社区业委会的“三难”困局，解决之道不仅在于现有政策的优化，更在于治理创新的多维探索，形成多层次、综合性的治理方案，才能真正提升业委会运作效率，激发居民的自治热情，有效应对日益复杂的社区治理挑战。
来源：澎湃新闻，2024-08-23
作者：王龙飞，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员，薛泽林，上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员
